Example 10 - Another Advanced Example

  • 堅持 守護

    一直在影響司法對台灣土地徵收制度的認識的苗栗大埔區段徵收案,歷經二次最高行政法院發回,於徵收違法判決確定後,來到返還土地的關鍵時刻了。

  • 正直 任俠

    對於一個涉及拆除323戶,影響近半千餘人口(近半是高齡老人)的建設計畫,任何有民主素養、人權法治觀念的政治人物,絕對會謹慎再謹慎、傾聽再傾聽

  • 環境 永續

    政府拼經濟的腦袋最需要創新!如果連央行都僅能提出靠救房市或設立石化產業專區救經濟的方案,是否意味著整個政府(高層政務官)都已黔驢技窮,應該換腦袋當家了?

  • 土地 正義

    近十年,台灣無論行政、立法、司法的領域,都在資本的壓力下逐步失守。這是年輕一代之所以走上街頭的原因。這是我輩沒有好好為他們守住永續生活條件所造成。而當他們勇敢地上街,卻得蒙受國家動用水車、警棍的暴力攻擊,也意味著台灣民主已走到危險且急迫需要改變的關鍵時刻。


2010年6月11日 星期五

我國濕地保育之法制分析

《原完成於99年5月》
共同作者:詹順貴律師、營建署城鄉發展分署洪嘉宏分署長、何彥陞

壹、緒論

濕地是全球三大生態系統之一,與人類的生存、繁衍、發展等息息相關。濕地不只具有非常重要功能與價值,濕地亦具有以下之重要功能:第一為物理功能,如蓄水防洪、調節氣候、涵養水源,第二為化學功能,如淨化水質之作用 ,第三為生態功能,如保護生物與其多樣性 等等。以往為求經濟發展,將濕地誤認係閒置、無用之地,而不當利用,甚至大規模陸化開發,造成重要濕地棲地縮小、切割或零碎化,造成整體生態環境劣化、生態資源枯竭。隨著近年來全球暖化、氣候變遷加劇,如何「明智利用」(Wise Use)濕地,穩定生態環境、維護生物多樣性,達到「2008亞洲濕地臺北宣言」揭櫫「健康濕地、健康人類」(Healthy Wetlands, Healthy People)之國土資源永續發展目標,將是我國國土規劃及海岸再生的重要課題之一。
直接而明確的濕地保育法制環境,是濕地保育政策之關鍵。若未有明確、直接、積極的經營管理機制與法律機制,在核心概念的闡述或理解上,勢必出現主管機關表述與解釋不同之情形,而造成多重管轄或是甚至是無人管轄的局面。此不僅將直接導致濕地資源或功能無法得到國家法律之保護,更會讓主管機關在濕地保育與管理實務上,難以掌握濕地管理之範圍與界線,也無從制定適用濕地保育與管理之有效措施。故提出一個直接而明確的濕地保育法制機制,實為迫切。本文以下先就將我國濕地之保育現況與法制情形進行討論,再檢視美國現有法令制度,評析出適合我國參考的內容,提出初步建議,俾利主管機關參考,以呼應我國永續發展濕地保育與明智利用、再生之工作,達到濕地零損失目標。

貳、我國現行與濕地保育與管理之相關法令規範
一、我國濕地保護之議題
台灣的濕地多樣,擁有豐富的濕地資源。台灣濕地類型從沿海泥質灘地、河口、沙灘,沿河川上溯,內陸窪地、漁塭、水稻田、埤圳、水庫、自然湧泉、高山湖沼等,彼此連串成綿密的濕地網絡。然而,在保育與保護的法制面、管理面、以及社會通念上,仍有許多需要再加強的部分,以下將分別說明目前台灣濕地保育之困難 :
(一)海岸侵蝕、流失
在海岸地區以及濕地的開發中,若是設有堤防設施者,可能導致突堤效應的發生。此外,台灣沿海地區常見的消波塊,亦可能使海岸線侵蝕情況更加嚴重以致濕地面積銳減。
(二)人為汙染嚴重
在沿海地區常因人為的汙染,使得濕地面積與生態功能減損。例如傾倒廢棄物、排放廢水、大量使用農藥等人為汙染,都將使得海岸地區的環境更加劣化,並導致動物與植物物種生存環境質變,而難以存活;另外,在沿海地區設置之遊憩空間,此等遊憩空間對於濕地之保護措施不足,遊客之遊憩行為及遺留下的垃圾可能對於濕地環境造成污染及影響。
(三)開發行為優先於保育,使得濕地面積銳減
在重視經濟發展與開發利益的觀點下,由於濕地的取得成本較低,常成為開發土地的優先選擇地區。然而少了可以防洪蓄水的濕地,在水患發生時,可能將難避免慘重災情發生。人們雖然可因為利用內陸濕地而獲得經濟利益,但也相對提高洪水氾濫的危機。
(四)欠缺專責的行政管理機制
與濕地有關的主管機關包含了農委會、內政部、環保署、交通部、國防部、文建會等,各個主管機關因其事業之目的與需要不同,依循的相關法規與管理方法及其管理組織系統亦非常分歧。其對於濕地地區之開發行為或活動、管理內容與寬嚴程度,自然也會不同。大多數政府機關並無將濕地管理視為主辦之性質,可投入之管理人力及經費亦較不受重視。此外,濕地利用,是複雜且專業之事務,濕地保育的監測、調查、保育與復育等工作,皆需要專業的投入始足當之。囿於公部門人力不足,加上保育經費有限,多數濕地保育工作仰賴民間團體、社區組織與志工投入。然而,不同組織之間,對於濕地生態保育的觀念、認知與做法或有差異,造成對濕地經營管理上的衝突。
二、國家重要濕地之現況與困境
(一)我國濕地保育之現況
民國94年12月,內政部依行政院永續會決議,劃設台灣濕地及珊瑚礁分佈範圍。其後,民國95年10月內政部營建署邀集專家學者、部會代表及相關NGO團體成立「國家重要濕地評選小組」,進行國家重要濕地評選。民國96年12月遴選出75處「國家重要濕地」,共計44,378公頃,包括「國際級」濕地2處、「國家級」濕地41處、「地方級」濕地32處,並對重要生態關鍵地區加強保育與復育,以維護並保育生物多樣性環境。民國98年12月持續辦理「2009國家重要濕地評選」,預計今年度總評正式公告時,台灣「國家重要濕地」將超過100處,面積可達7萬公頃。
(二)我國國家重要濕地保育之困境
分析現行75處國家重要濕地的現況與潛在威脅,進一步歸納整理可將目前各國家重要濕地面臨威脅分為以數類,其中最常見的威脅為環境破壞與人為干擾。另外,國家重要濕地面臨的根本問題為缺乏相關法令依據和主管機關,因此在後續經營管理方面將遭遇諸多問題而無法解決。
目前國家重要濕地中,有法定地位並有主管機關者,主要為同時位於國家公園、野生動物保護區、野生動物重要棲息環境、自然保留區、國家風景區和沿海保護區範圍內的濕地,其中以國家公園、野生動物保護區、野生動物重要棲息環境和自然保留區的濕地有較健全的保護法令和經營管理計畫,國家公園主管機關為內政部,相關法令有國家公園法;野生動物保護區和野生動物重要棲息地主管機關為行政院農委會、各縣市政府和林務局各林區管理處,相關法令為野生動物保護法;自然保留區是依文化資產保存法設立,主管機關為林務局各林區管理處和縣市政府。沿海保護區是依內政部研擬的台灣沿海地區自然環境保護計畫所劃設,分為自然保護區和一般保護區兩類;國家風景區則是由交通部觀光局下設國家風景區管理處進行管理。
75處國家重要濕地中有28處濕地不具有法定地位,包括國家級7處和地方級21處。其主管機關則以各縣市政府、水利署各河川局、台灣電力公司(永安鹽田濕地)及學校為主,由於其法理依據薄弱,相關保護、經營管理工作亦無法穩定進行,經營管理者可能包括環保團體、民間人士等,但大部分均無完整的經營管理計畫可以依循。
三、現行濕地相關法規問題之檢討
於我國現有法律體系中,濕地保護涉及之法規相當多,以下將擇較為重要的法令進行檢討分析。
(一)欠缺直接之法律規範
與濕地較為相關的法令有環境基本法、環境保護法、環境影響評估法、國家公園法、文化資產保存法、野生動物保育法、漁業法、森林法等,然而該等法律皆有其主要的規範客體,並未能明確針對濕地之管理與與劃定,導致各濕地援用的法規、保護的程度均不同,且無一致而完整的準則可供使用。換言之,依目前法規,現行法律都或許可以間接保護或保育部分重要濕地,惟該等法律並非依濕地生態保育之需而制定,故運用在濕地保育工作上難免有所偏失,能納入保護的濕地終究有限。
(二)間接法律規範難達保育效果
與濕地有關之間接法律規範如國家公園法,雖對於濕地保護可以達到一定之效果,惟成效然有其局限性。濕地於國家公園中,若以保護之立場進行規劃,可能被劃設為「生態保護區」。若為生態保護區。倘若係以私人土地上劃設生態保護區,在法律適用上可能會有徵收補償之疑義,故有以「特別景觀區」的方式劃設之討論。若是「生態保護區」或「特別景觀區」,於國家公園法中,除公私建築物或道路、橋樑之建設或拆除以及纜車等機械化運輸設備之興建,需經過主管機關之許可之外,基本上是禁止以下行為:水面、水道之填塞、改道或擴展;礦物或土石之勘採;土地之開墾或變更使用;垂釣魚類或放牧牲畜;溫泉水源之利用;廣告、招牌或其他類似物之設置;原有工廠之設備需要擴充或增加或變更使用者。此外,依同法20條規定,特別景觀區及生態保護區內之水資源及礦物之開發,應經國家公園計畫委員會審議後,由內政部呈請行政院核准。惟有問題者,特別景觀區係指無法以人力再造之特殊天然景緻,而嚴格限制開發行為之地區。而濕地的類型繁多,並無法絕對符合「無法以人力再造之特殊天然景緻」之要件,故國家公園對於濕地可以進行的保護仍然有限。
又如文化資產保存法,依該法第76條規定,自然地景區分為自然保留區及自然紀念物,而濕地就其環境特性可劃設為自然保留區,受到文化資產保存法之保護。惟該法第84條規定:「自然保留區禁止改變或破壞其原有自然狀態…非經主管機關許可,不得任意進入其區域範圍…」。因此,濕地劃為自然保留區雖能受到最嚴格之保護,然反而不利於濕地明智利用(wise use),適用對象上通常僅限於公有土地。

參、美國、荷蘭、韓國濕地保育與管理相關法令之說明
一、美國濕地相關法制之說明
美國最主要依據之法律是以《淨水法》、《海岸濕地規劃、保護及復育法案》,與「《北美洲濕地保育法案》為主,茲說明如下:
(一)1972《淨水法》(Clean Water Act, CWA)
《淨水法》第404節的最主要的內容是規定所有開發活動將導致物質(materials)進/出入「濕地」之範圍時,應申請「許可(Permit)」,法案中並授權相關之美國聯邦機關(Federal Agency)所應負責之業務範圍,據此建立一套具有「互相制衡作用」的聯邦機關管理機制,除了規範各聯邦機關在核發許可時之業務範圍,也訂定產生爭議時之行政程序,以及各州進行州層級(state level)濕地管理時與聯邦機關間之責任與義務等內容。
在《淨水法》第404節中主要的聯邦執行機關有二個,分別為「美國環保署(The Environment Protection Agency)」(以下簡稱環保署)、「美國陸軍工兵團(The US. Army Corps of Engineers)(以下簡稱工兵團),另外,亦授權「魚類及野生動物保護署(The U.S. Fish and Wildlife Service)」(以下簡稱魚動署)」與州政府在管理濕地時之相關權責。
(二)《北美洲濕地保育法案》(North American Wetlands Conservation Act , NAWCA)
「北美洲濕地保育法案」在美國法律的條目中為16 U.S.C. 4401~4412,制訂於1989年,主要是提供基金經費與行政指導方針,以執行美國、加拿大與墨西哥在簽訂「三方濕地協定(Tripartite Agreement on Wetland) 」後,所共同擬定之「北美水禽管理管理計畫(North American Waterfowl Management Plan)」本法案授權建立「北美洲濕地保育顧問委員會(North American Wetlands Conservation Council)」以進行濕地保育計畫之推薦,顧問委員會所推薦之濕地保育計畫將依據各保育計畫之內容,核定優先順序後遞交「候鳥保育委員會(Migratory Bird Conservation Commission)」,以供保育委員會核定由聯邦經費協助執行之年度濕地保育計畫之金額與執行內容。
(三)《海岸濕地規劃、保護及復育法案》(Coastal Wetlands Planning, Protection & Restoration Act , CWPPRA)
「海岸濕地規劃、保護及復育法案」在美國法律的條目裡為16 U.S.C. 3951~3956,法案目標便是達成「濕地無淨損失(No Net Loss on Wetlands)」政策之目標,法案內容主要主要包含兩大部分,一是提撥經費以進行路易斯安納州濕地(Louisiana wetlands)綜合復育及保育計畫,二是執行除路易斯安納州外之「國家海岸濕地保護補助(National Coastal Wetlands Conservations Grants)」計畫;並明訂各項補助計畫之年度經費分配比例。
(四)美國補償紓緩規則(Compensatory Mitigation Rule)
美國發布補償紓緩規則,聯邦編號為「33 CFR 332」,是由環保署與工兵團在2008年3月31日所發佈,並依據《淨水法》第 404 節共同制訂之修正規則;規則內容主要由工兵團執行該規則,是美國在進行濕地管理中,用以補償抵減經合法授權而受影響的濕地、溪流及其他水體。本規則用於促進補償抵減機制之執行效率,以降低受損害水資源區域之影響程度,並擴大公共參與之方式,促進補償計畫之審查流程之效能。
所謂「補償」是指採取行動以補償「經授權的」且「無法避免的」開發工程對水域資源之損失 。因此,若要進行補償措施之申請,前提便是該開發計畫必須按開發計畫本身的內容,遵照一般開發計畫申請開發許可之程序申請開發許可,同時該項計畫在申請開發許可的同時,已盡力完成了「迴避」、「減輕」等「舒緩」對基地環境的負面影響,但仍舊對環境將造成不可避免的負面影響。此時,為了取得經濟開發行為與生態環境保護間之平衡,核准發開發許可的主管機關便會提出「補償措施」之要求,並依據「補償措施」之執行成效,「授權」該項開發計畫,因此執行「補償措施」之開發計畫,必屬於「經授權的」,且對環境之負面影響屬「無法避免的」時,所提出來的「補償」方式。
美國的濕地補償措施透過以下四種方式進行,用以維持整體水域生態環境之功能,減輕開發行為對環境造成之衝擊:復育(Restoration),其下可細分為「重建(Re-establishment)」及「恢復(Rehabilitation)」;建立 (Establishment),或稱為「創造(Creation)」;強化 (Enhancement);保護 (Preservation)。
二、荷蘭濕地相關法制之說明
荷蘭陸地面積的四分之一低於海平面,全球氣候暖化、海平面上升以及地面沈降等因素影響,預測到2050年,低於海平面的陸地面積將超過陸地總面積的一半以上。隨著氣候變遷與洪水氾濫等自然災害的發生,荷蘭開始思考實現農業與自然協調為目標的計畫,並開始檢討以往的治水政策,重新評估濕地的生態功能。近年來荷蘭採用「還地於河」(Room for river)的防洪策略,更改堤防的設計方式,恢復洪氾平原及濕地,希望藉由濕地的生態功能,諸如:蓄洪、滯洪,來減低洪水災難的強度及頻度 ,紓緩洪災的影響。
在生態補償方面,「生態補償原則」在1993年由荷蘭政府引進,主要是希望用在大型發展計畫中以平衡開發計畫對環境生態所造成之影響。目的就是為了提昇自然保育,減輕大型建設計畫對生態環境的衝擊,鼓勵公私部門就開發行為選擇對環境最友善的方案(Most Environmental-Friendly Alternative, MEFA);在1993年以前屬於自願性質,但經過在1993年生態主要網絡 (Ecological Main Structure) (荷文為 Ecologische Hoofdstructuur, EHS)、2000年歐盟動植物棲地與鳥類指令(Bird- and Habitat Directive)及2002年瀕危動物法案(Endangered Species Act)的一連串概念的引導下,最終在2005年發布的國家空間策略(National Spatial Strategy ,2005)中正式提到:「沒有任何發展活動可影響生物多樣性,除非…(No new development that may affect biodiversity, unless…」)」
在國家環境政策計畫(National Environmental Policy Plan, NEPP)和國家自然政策計畫(National Nature Policy Plan)中,已融入減輕與補償的觀念;另外又如荷蘭國家生態網絡計畫(NEN)的主要自然保護區中,已提到明確的自然政策目標:補償應於取得、設計、管理此地點之前,即考慮到地點之棲地狀況與棲地品質。
國家鄉村地區建設計畫(National Structure Plan for Rural Areas)提出之後,補償遂成為必要的。在國家鄉村地區建設計畫中聲明:「當自然、山林管理和娛樂功能產生可被證實的損害時,其影響應該予以減輕和補償。」此即說明某一地區之生態品質或生活品質因外力介入而遭受衝擊時,必須予以補償。此即無淨損失觀念之應用。
三、韓國濕地相關法制之說明
韓國的南部和西部海岸沿線擁有各種各樣的濕地。這些濕地具有重要的全球意義,因為濕地可以作為東亞地區越冬候鳥和珍稀鳥類育種和休息之場所。由於越來越多的發展、城市化的壓力以及人類活動的污染行為,所有濕地的類型都繼續退化中,若不採取迅速且適當的行動,遷徙物種和珍稀鳥類棲息將繼續受到損害,並且可能面臨滅絕的危險。基於此,韓國政府採取了新的政策並且頒布了一系列的法規,其中包括亞洲地區第一部濕地保全法。濕地保全法(Wetland Conservation Act)是在1999年2月8日訂定,並於2007年4月11日修訂,主要係為了有效地保存和管理灘塗與濕地,並且開展拉姆薩公約所訂明的國際合作。
韓國的內陸濕地分為六個流域。2000年至2004年韓國政府花費之預算為3.4萬億韓元,針對約340個濕地生態系統和污染進行調查。進行調查的內容包含:地質地貌和景觀、區域特點、液壓和水文學、大型海洋植物、植被、底泥、哺乳動物、鳥類、魚類、兩棲類和爬行類、昆蟲、大型無脊椎動物、動物浮游生物、植物浮游生物、水質和花粉分析。
濕地保護區是經由環境部長、土地、運輸和海洋事務部長、市長或省長根據保全法之規定與條件所劃定。其劃定之標準為:
(一)濕地的環境仍處於原始狀態或其生物多樣性豐富。
(二)位於珍稀物種、瀕危野生動物和植物之固定居住或定期來訪之處所。
(三)具有優美地形或地質價值,或有其非凡的景觀。
根據濕地保全法,海洋水產部將進行基本的監測和研究項目,建立濕地保護計畫,指定和管理濕地的保護區,支持教育節目和文化活動,並制定方案,以增加濕地社區的收入。環境部依據濕地保全法第4條,應就內陸濕地每年進行全國濕地調查,按照這項統計調查的結果將濕地保存現況建立基本計畫。
符合濕地保全法第11條保護濕地計畫的12個保護區已經建立並正在持續進展中,其目的是樹立和落實濕地保護區的保護計畫。為了更有系統的管理已指定之濕地保護區,保護計畫應包括基本資料的建立、濕地保護區的濕地保護和設施安裝、保存應考慮之事項、濕地使用和管理項目、為受影響的居民提高生活質量、維護生物多樣性、濕地修復工程和其他濕地保存的項目。

四、他國經驗適用於我國濕地保育之評估
從他國的案例研究得知,生態補償制度是工程與生態取得平衡的一項重要制度且已行之有年。濕地若藉由生態補償制度的導入,或許可以改善現有生態環境破壞的情況。 一方面可以遏止生態品質持續惡化,達到「無淨損失」(no net loss)的地步;另一方面,在積極的意義上,如能妥善應用生態補償制度 ,更可改善生態環境品質,達到生態品質的「淨增加」。然而,在適用上可能要注意遵循補償程序三原則。亦即,為了避免補償制度實施後,開發單位認為有補償制度作後盾,而大肆進行工程開發,主管機關應該確實審核開發單位所提出之補償計畫中是否已遵循補償程序三原則,確實遵守補償程序原則為核准開發之必要條件。另外,生態補償制度之補償,短期可從較易執行之個案補償開始,並嘗試發展單一使用者補償銀行。在執行經驗成熟後(中期),可使用補償替代費補償彌補個案補償與補償銀行之不足,長期計畫則是推行公、私有商業補償銀行;補償對象方面則建議於短期內先針對各種濕地以及因為建設造成之棲地損失與劣化進行補償,進而擴展到其他生態敏感地區,長期才針對瀕危物種之棲地進行補償。
肆、建立我國濕地保育與管理法制應有之原則與內涵
一、濕地規劃與保育利用計畫之操作原則
(一)濕地保育總體規劃
為全國性未來濕地保育與管理整體之具體指導計畫,本文建議,中央主管機關應就濕地之特性、功能、保育與明智利用等事項,訂定適用於全國之總體規劃,以落實濕地零淨損失目標。該濕地保育總體規劃應引導全國濕地保育之重要方向,總體規劃之重點,應以濕地保育為考量,指導全國各項濕地保育與管理之影響項目。
(二)國家級之濕地應擬定國際級與國家級濕地保育與利用計畫
為落實濕地保育總體規劃,有效促進國際級、國家級濕地之保育與利用,本文建議,中央主管機關就國際級與國家級之濕地應擬定國際級與國家級濕地保育與利用計畫,送國家重要濕地審議小組審議。由於濕地之地理位置與生態功能與其形成原因有關,若該地方級濕地與一般濕地位於跨縣市之地區者,亦應由中央主管機關擬定跨縣市濕地保育與利用計畫。
(三)地方級濕地與一般濕地保育與利用計畫
在地方級濕地與轄區內一般濕地之保育,亦應落實濕地保育總體規劃內容,惟地方級濕地與直轄市、縣市轄區內一般濕地具有地區性與地緣性,宜由直轄市或縣(市)主管機關擬定濕地保育與利用計畫。
(四)濕地經營管理計畫
為擴大民間參與濕地經營管理,宜採由下而上方式,由中央主管機關認可之公益法人本於自主精神,本文建議,以特定國家重要濕地為計畫範圍,由民間團體或公益法人擬訂濕地經營管理計畫,以促進濕地之保育與明智利用。
中央主管機關認可之公益法人得以其所提之濕地經營管理計畫申請主管機關委託經營管理或逕為地上權公益信託。主管機關對於該申請應組成審議小組審核;如審議結論認為適當且提出申請之公益法人確有依其計畫執行之能力者,主管機關應視情況予以委託或信託。
二、濕地生態效益補償機制之操作原則
所謂「補償」係指採取一定之補償措施,以補償開發或利用行為對濕地資源造成損失。若要進行補償措施申請,須已盡力完成「迴避」、「減輕衝擊」等行為對基地環境的負面影響,但仍舊對環境將造成不可避免的負面影響,此時,為了取得經濟開發行為與生態環境保護間之平衡,主管機關應提出補償措施之要求。
為了維持水域生態環境之運作,補償措施以「無淨損失」之概念執行對生態環境之補償行為;故進行生態效益補償時,應注意資源面積及生態功能應如何補償,才能維持原有整體生態功能。
(一)補償時機
執行任何補償措施,本文建議,應盡最大可能於開發計畫造成環境損害之前或造成損害同時進行補償。但若無法於開發或利用行為前進行補償,則將發生「時間差損失(Temporal loss)」,造成生態資源之損害。例如:設一開發計畫將影響到某一森林型濕地(forested wetland),惟保育或重建森林型濕地之時間較長,可能需30~50年左右方能彌補開發計畫對生態造成之損失,而開發計畫無法等到森林型濕地之生態成效到達設定標準之後始進行開發,此時,即造成生態環境上所謂的「時間差損失」。爰參考美國立法例,主管機關得提高補償比例等方式,以彌補此類型之生態功能損失。
(二)補償方式
濕地之開發與利用行為,若所有可行減輕措施皆已考量,仍會造成棲地之損失或生態品質之降低時,其所實施濕地生態效益補償應以該棲地補償為優先,以確實彌補該開發行為對棲地之損失或生態品質之降低。
(三)補償地點
為使濕地生態效益補償之執行能確實補償受開發影響濕地生態效益,在補償措施區位選擇上,應以集水區最為考量,希望能透過生態補償措施之實行,提升以集水區為單位之生態環境整體效益。而同質或同地的補償措施,也優先於異質或異地的補償措施。準此,補償之地點必須位於或鄰近於開發與利用行為之地區。
(四)信託方式
我國接受濕地生態效益補償之土地,亦應確保其生態效益長期存續,並且需提出適當妥切的方式。考量我國現有體制與法令規範,建議以公益信託方式委託予經中央主管機關認可之公益法人經營管理。濕地生態效益補償之土地於實施補償過程中應注意其濕地範圍之管理內容,受託之公益法人應提具經營管理計畫或其他適宜之機制提供該土地長期之保護,包含濕地生態效益補償地點之保護方式、維持永續性營運之原則、適應性管理計畫以及長期管理計畫之擬定方式,並納入信託契約。
三、濕地生態效益補償制度之建立
濕地開發或利用行為,可能造成濕地之破壞、濕地面積之減損或生態功能之降低者,開發單位應先考量迴避可能造成衝擊之區域;若無法迴避或僅能部分迴避時,則應實施減輕衝擊之措施;若所有可行減輕措施皆已考量,仍會造成棲地之損失或生態品質之降低時,即應實施濕地生態效益補償。
(一)實施濕地生態效益補償之前提
濕地生態效益補償之實施應於開發與利用行為造成環境損害之前或造成損害之同時進行補償。如補償之執行,無法於開發計畫影響環境前達成回復生態標準之程度者,本文建議,主管機關得提高補償比例,以彌補生態功能之損失。
此外,因故意或過失行為致國家重要濕地遭受破壞或致其生態功能減損者,無論是否受有處罰,亦應實施生態效益補償。
(二)明定濕地生態效益補償方式之順序
濕地生態效益補償,應以棲地補償為優先,經中央主管機關調查審核確無適當區位土地可供補償者,得以土地補償所需經費繳交主管機關代之。主管機關應將所收受之補償代金設立濕地保育基金專戶,專用於濕地保育、復育工作。
濕地生態效益補償之條件
濕地生態效益補償之土地,應符合下列條件:
1.位於或鄰近於開發與利用行為之地區;
2.與開發或利用行為地區相同海域生態系統、同一集水區或同一流域內;
3.於最有可能補償整體海域生態系統、同一集水區或同一流域生態功能之位置;
4.考量生物棲地多樣性、棲地連結性、水資源關連性、土地使用趨勢、生態效益以及鄰 近土地使用相容性之因素。
5.濕地生態效益補償土地之公益信託
濕地生態效益補償之土地,應以公益信託方式委託予經中央主管機關認可之公益法人經營管理。受託之公益法人應提具經營管理計畫或其他適宜之機制提供該土地長期之保護,並納入信託契約。辦理公益信託所為土地所有權之移轉,免徵贈與稅。

伍、結論與建議
一、結論
濕地可以蓄水防洪並可使有毒物質沉澱、降解和轉化,進而有淨化水質的作用。此外,依賴濕地生存、繁衍的野生動植物非常多,濕地在維護生物多樣性方面佔有非常重要的地位,故濕地實為重要的遺傳基因庫,對維護野生物種生存、篩選和改良為有商業價值的物種,意義重大。
為落實濕地永續經營管理,本文透過全面分析比較國內外濕地經營管理方法,再經由檢視我國現有法令制度,評析出適合我國體制之替選方案、及其配套措施,期能配合濕地政策,俾利主管機關參考。
二、建議
於國家重要濕地進行開發或利用行為,可能造成濕地之破壞、濕地面積之減損或生態功能之降低者,開發單位應先考量迴避可能造成衝擊之區域;若無法迴避或僅能部分迴避時,則應實施減輕衝擊之措施;若所有可行減輕措施皆已考量,仍會造成棲地之損失或生態品質之降低時,即應實施濕地生態效益補償。
惟為了更完善的進行濕地保護,中央與直轄市、縣(市)主管機關應建立濕地保育與明智利用管理協調機制,並指定專責主管單位,負責濕地保育之組織、協調、管理、監督及其他相關之事務。此外,中央主管機關應會同有關機關或單位建立濕地之監測、調查、研究、保存、維護之完整個案資料,並建立濕地資源資料庫,供各相關單位使用,並定期發佈濕地資源狀況公報。除涉及國家安全機密資料者外,各有關機關應配合提供。
另外,國家重要濕地內應保護生物之多樣性及生態棲地之完整性,若於國家重要濕地內以生產經營或生態旅遊為業者,應強調生態保育之觀念,以永續發展為目標,並應提出經營計畫書報直轄市、縣(市)主管機關許可,報請中央主管機關備查。最後,為能促進人民或團體積極參與濕地保育活動,並獎勵人民或團體以有利於濕地資源保育或友善方式經營濕地,中央主管機關應依實際濕地保育情形給予適當之獎勵及表揚。

陸、參考文獻
1. 邱銘源。2002。國道建設應用生態工法準則之研究。台灣大學園藝學研究所碩士論文,台北市。
2. 閻克勤。2004。海岸環境管理與資源利用評估之研究-以新竹海岸濕地為例。台北大學都市計畫研究所碩士論文,台北縣。
3. 郭宇智。2005。台灣道路建設導入生態補償制度之研究,義守大學土木與生態工程學系碩士論文,高雄縣。
4. 劉靜靜、邱文彥。1995。由國際濕地公約之架構檢視台灣濕地保護。第二屆海岸濕地生態及保育研討會,中華鳥會,台北市。
5. 陳章波。1998。台灣濕地白皮書。第四屆海岸濕地生態及保育研討會。中華鳥會,台北市。
6. 徐嘉君。2003。荷蘭的濕地生態復育與水資源管理。台灣博物 25卷第4期。
7. 盧道杰、王牧寧。2004。自然保護區經營管理效能評估初探—以宜蘭縣無尾港野生動物保護區為例。國家公園學報。16(2):85-100。
8. 閻克勤、王櫻燕。2005。新竹香山濕地海岸生態環境資訊調查系統之建立。地理資訊系統季刊。1(4):16-24。
9. 盧道杰、王牧寧、闕河嘉。2006。無尾港野生動物保護區經營管理效能評估。地理學報。(54)51-78。
10. 方偉達、薛怡珍、林孟龍。2007。濕地生態補償制度之探討。2007 中華民國環境教育學術研討會論文。中華民國環境教育學會。台北市。
11. 聯合國環境規劃署官方網站 “THE ENVIRONMENT IN THE NEWS”:http://www.unep.org/cpi/briefs/Brief22March04.doc.
12. Imperial,M.T.1999.Institutional analysis and ecosystem-based management: The institutional analysis and development framework. Environment Management


(註一)經過濕地的物理、生物和化學過程,可使有毒物質沉澱、降解和轉化,而有淨化水質的作用。
(註二)濕地在維護生物多樣性方面有非常重要的地位,依賴濕地生存、繁衍的野生動植物非常多,濕地更是重要的遺傳基因庫,對維護野生生物物種生存,意義重大。
(註三)可參劉靜靜、邱文彥。1995。由國際濕地公約之架構檢視台灣濕地保護。第二屆海岸濕地生態及保育研討會,中華鳥會,台北市。
(註四)此三方協定簽訂於1988年3月,由美國魚動署與加拿大野生動物保護署(Canadian Wildlife Service)及墨西哥自然資源生態保護署(Ecological Conservation of Natural Resource of Mexico )共同簽訂,主要是為了保護冬季南渡到墨西哥越冬之水禽。
(註五)Action taken to replace aquatic resources lost to authorized and unavoidable impacts.詳參徐嘉君。2003。荷蘭的濕地生態復育與水資源管理,台灣博物25卷第4期,頁76-81。
(註六)邱銘源。2002。國道建設應用生態工法準則之研究。台灣大學園藝學研究所碩士論文,,台北市。
(註七)邱銘源。2002。國道建設應用生態工法準則之研究。台灣大學園藝學研究所碩士論文,,台北市。
(註八)方偉達、薛怡珍、林孟龍。2007 。溼地生態補償制度之探討。中華民國環境教育學術研討會論文,中華民國環境教育學會,台北市。
(註九)郭宇智。2005。台灣道路建設導入生態補償制度之研究,義守大學土木與生態工程學系碩士論文,高雄縣。









沒有留言: