環評的真相

壹、 前言　　在行政院環境保護署第六屆環境影響評估審查委員會，首次有數名來自環保團體的人士擔任環評委員，適逢幾件具高度爭議的大型開發案，陸續於這段期間送進環保署審查，審查結果究竟應該有條件通過、認定不應開發或應繼續進行第二階段環境影響評估 ，不時沸沸揚揚。然而媒體只著重於「平衡報導」，引述開發廠商與環保團體或當地居民的正反意見報導一番，對於若干環境影響評估制度上的議題，諸如環境影響評估是否僅限於評估對自然環境有無不良影響？
非法定之污染因子如二氧化碳，能否納入審查項目？始終未予釐清，以致爭議不斷。筆者為律師，曾擔任環保署第六屆環評委員，擬陸續以幾件重大開發案件為例，嚐試從法律角度釐清「環境影響評估」的真義並探討其核心價值。

貳、 幾個應先於釐清的基本觀點：
一、 環評審查是否僅限於評估開發行為對自然環境的影響？
近來幾件重大開發案件，包括蘇花高環境影響差異分析、台電林口及林內火力發電廠更新案、彰工火力發電廠新建案、台塑一貫作業化鋼鐵廠、國光石化及中部科學園區新設案等開發行為，由於環評委員審查時，每每觸及經濟效益、必要性與政府資源應公平合理分配予全民的社會公平正義等問題，遂有廠商及經建部門政府官員，指稱環評委員不該干涉政策，只能審查開發行為對自然環境有無重大不良影響？
其實，環境影響評估法第4條第2款已明定：「環境影響評估，指開發行為或政府政策對環境包括生活環境、自然、社會環境及經濟、文化、生態等可能影響之程度及範圍，事前以科學、客觀、綜合之調查、預測、分析及評定。……」顯見環評審查範圍幾乎包山包海，並不獨以自然環境為限。但廠商及經建部門政府官員，卻時常透過媒體放話，指稱環評委員撈過界、管太多、殊為不該。茲舉經濟效益評估為例，政府部門所推行之開發案，事先均須辦理可行性評估（有台大土木系教授鑑於此項評估毫無客觀性可言，因此戲稱根本就是必行性說帖），而顧問公司在撰寫此「可行性評估」時，必須想盡辦法在經濟效益方面得出益本比大於1的結論（否則即無開發效益），因而在成本方面必會略去外部環境成本，有時甚至連周邊配套措施的建設成本也故不予列入。因此，環評委員為避免無謂之投資浪費公帑，不時指出其益本比計算之繆誤，要求重新檢討，誰說不宜？

二、 非法定的污染因子（例如二氧化碳），能否列為環評審查項目？
近來溫室效應與溫室氣體減量或減碳等議題，在台灣亦吵得沸沸揚揚。實際上，近三年來台電一系列的火力發電廠更新案、台塑一貫作業化鋼鐵廠及國光石化與六輕擴建案，每每被質疑二氧化碳（CO2） 排放量太高，將對環境造成不良影響，若非因而需進行第二階段環境影響評估，便是被要求減量。此時廠商每每質疑CO2並非環保署公告的法定污染物，不應列為審查項目。最近中龍鋼鐵廠二期擴建案，因承諾減碳（減CO2排放量），環評審查獲得有條件通過；而台電大林火力發電廠更新與增建案，CO2排放量增加過鉅又無法承諾減碳而被退回專案小組重新審查，台電發言人杜悅元女士再度公開提出此項質疑，指稱環評委員違法。
一個獨占性的國營事業單位如此踐踏環境制度的發言，是否正確，茲分析如下：㈠環評的目的─預防原則
⒈環境基本法第3條規定：「基於國家長期利益，經濟、科技及社會發展均應兼顧環境保護。但經濟科技及社會發展對環境有嚴重不良影響或有危害之虞者，應環境保護優先。」其但書明訂只要有產生危害的疑慮，即應以環境保護為優先。
⒉環境影響評估法第1條第1項規定：「為預防或減輕開發行為對環境造成不良影響，藉以達成環境保護之目的，特制定本法。」更明白揭示環境影響評估法的立法目的於預防或減輕開發行為對環境的破壞！
⒊再檢視環境影響評估法施行細則第19條規定對於何謂對環境有重大影響，列舉了下列8點：「一、與周圍之相關計畫，有顯著不利之衝突且不相容者。二、對環境資源或環境特性，有顯著不利之影響者。三、對保育類或珍貴稀有動植物之棲息生存，有顯著不利之影響者。四、有使當地環境顯著逾越環境品質標準或超過當地環境涵容能力者。五、對當地眾多居民之遷移、權益或少數民族之傳統生活方式，有顯著不利之影響者。六、對國民健康或安全，有顯著不利之影響者。七、對其他國家之環境，有顯著不利之影響者。八、其他經主管機關認定者。」判斷的項目涵蓋範圍頗為廣泛，判斷的基準亦頗有彈性。
⒋綜合以上法條規定，可知環評制度賦予環評委員判斷的裁量空間相當大，頗有道德層次的價值判斷意味，在在顯示，環境影響評估，係審查開發行為所帶來任何可能之環境破壞因子是否有對環境造成不良影響之疑慮，且預防重於減輕。此外遍翻環境影響評估法相關法條命令，並未見限制評估審查項目以法定污染因子為限，何況開發行為對環境是否造成不良影響，並不僅以其排放或製造之污染因子為限，開發行為本身（例如須砍伐森林或填海整地）即可能是一個嚴重環境破壞因子。
㈡從聯合國的禁漏原則(Precautionary principle)看環境影響評估
⒈定義：
人類活動可能導致道德上無法接受的危害，是科學上可能的，縱雖不確定，但我們仍應採取行動避免或減少危害的發生。
⒉歷程
30年前即被提出，1992年地球高峰會議納入環境保護宣言，2000年被歐盟接納推廣，2005年聯合國教科文組織及世界科技倫理委員會採用作為規範新科技被應用時之倫理基準。
⒊延伸意義：
面對新科技、新產品，是否會產生公害，危及生態環境或人體健康議題時，雖然科學上尚無明確證明而存著不確定性，但依「禁漏原則」我們仍應認定其是有害，因此引入者（開發者或肇致者）要負擔「舉證責任」提出確定不會有危害的證明，才能上市、使用或開發。
⒋禁漏原則雖與環境影響評估本身無關，但此原則所標舉的道德層面意含，仍足為環保署引以為環境影響評估審查的一項道德標準，茲以中科的后里基地為例，預計引進友達光電的第8代ＴＦＴ－ＬＣＤ廠，但環評審查時，對於製造面板所需的某些電子化學藥劑，因日本擁有專利權，無法透露配方、成份，但中科籌備處主任及友達光電人員，卻荒謬地一再要環評委員相信連他們自已也不知道成份的電子化學藥劑不會對當地居民及周遭空氣、水或土壤造成任何不良影響！最後甚至不惜動用表決，以多數暴力通過第一階段環評審查，但卻被台北高等行政法院以未釐清居民健康風險而違法為由遭撤銷。

參、 結語　　礙於篇幅，本文先釐清二個環評制度上最常見、最重要的爭議，未來如有機會，將陸續以個別具高度爭議的重大開發案為例，逐一為關心環境議題的讀者，詳細揭露台灣環評的真相。