Example 10 - Another Advanced Example

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    近十年,台灣無論行政、立法、司法的領域,都在資本的壓力下逐步失守。這是年輕一代之所以走上街頭的原因。這是我輩沒有好好為他們守住永續生活條件所造成。而當他們勇敢地上街,卻得蒙受國家動用水車、警棍的暴力攻擊,也意味著台灣民主已走到危險且急迫需要改變的關鍵時刻。


2010年9月29日 星期三

環評訴訟的奮鬥史



壹、 前言
2010年中科三、四期的環評訴訟事件,掀起滔天巨浪,衝擊影響,迄未停歇。筆者長期參與環保運動,擬趁此機會介紹環評訴訟的漫長奮鬥過程,與讀者分享。
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       在三權分立的憲政體制下,司法對於立法的制衡作用,在於對立法所通過的法律,(司法院大法官)有權審查是否合憲,一旦認為不符憲法規定,即可宣告違憲使其失效或無效;司法對行政的制衡作用,則在人民不服行政機關的行政處分提出行政救濟時,(司法院所屬行政法院)有權個案審查行政處分是否合法?若認為違法,即可以判決將該行政處分撤銷。基上說明,可以得知:立法機關負責制定法律,行政機關對於其所職掌業務的法令固然也有闡釋之權,但對法律的最終解釋權,仍在司法。

貳、環評制度的本土化
       我國環評制度取經自美國,但美國是環境影響「評估」制度,評估的對象是「(聯邦)政府的決策行為」,亦即針對某一開發行為之申請,評估政府給予許可之決定,將對環境產生如何的影響?俾做為政府機關決策考量因素之一。所以,性質上只是一項評估機制,而且是由需要做此決策行為的機關(就是我國慣稱的目的事業主管機關)自行依國家環境政策法(NEPA)第102條規定(註 1)及由環境品質委員會(Council of Environmental Quality)以命令發布的行政規則辦理環評,做為決策參考(註 2)。最後的決策權與政治責任者概在決策機關。
       環評制度引進台灣後,產生本土化的質變,成為環評『審查機制』,設立環評『審查』委員會(請參環評法第3條第1項),並將「評估政府決策行為」改成「審查開發行為」(請參環評法第1、5條)。其中關鍵原因,乃是當時不分黨派的立法委員,一致對政府負責建設開發的部會沒信心,不認為這些部會會真正關心並落實環境保護,才將原類似美國制度的草案大翻轉改成現況。(註 3)
        因為從「評估」改為「審查」,所以,從諮詢、建議性質的評估結果改成必須做出「審查結論」(請參環評法第7、13條),至於審查結論的內容種類,依環評法施行細則第43條規定,包括1.通過環評審查;2.有條件通過環評審查;3.應繼續進行第二階段環評(簡稱二階環評);4.認定不應開發;5.其他經中央主管機關認定者。其中第4款即一般所謂環評審查委員會享有所謂「否決權」的由來,但因環評法第14條第2、3項又規定:「經主管機關審查認定不應開發者,目的事業主管機關不得為開發行為之許可。但開發單位得另行提出替代方案,重新送主管機關審查。開發單位依前項提出之替代方案,如就原地點重新規劃時,不得與主管機關原審查認定不應開發之理由牴觸。」所以,開發單位仍可以在原基地提出「替代方案」申請開發,只要避開原認定不應開發的理由即可,因此,實際上「否決」的效果,十分有限。過去因涉及陳水扁總統貪瀆弊案而赫赫有名的新竹科學工業園區「龍潭基地」開發案,即是以「替代方案」再次強渡關山的著例。

參、 環評訴訟在行政法院的奮鬥史
一、 司法介入審查的歷程
(一) 是否為行政處分?
        可能是受到上述美國環評制度原型的影響,台灣第一件針對環評結論提出行政救濟的雲林縣林內焚化爐BOO興建案,該案環評在第一階段(下稱一階)環評便有條件通過,林內鄉民不服,提出訴願,環保署訴願委員會即以該環評結論僅為目的事業主管機關發給開發許可之內部參考資料,並非獨立的行政處分為由,駁回訴願。鄉民不服提起行政訴訟,高雄高等行政法院90年度訴字第1869、1904號裁定,贊同環保署訴願委員會見解,再度駁回起訴,上訴到最高行政法院後才峰迴路轉。最高行政法院92年度裁字第519號裁定認為環評結論以附條件方式課與開發單位許多負擔,對外發生一定法律效果(未履行,依環評法第22條可以處罰),應該是行政處分,因而廢棄原裁定,發回更審。
        附帶一提,即使是美國原型,在美國如聯邦機構未踐行應有法定程序,居民與環保團體在一定條件下仍然可以訴訟救濟,並非僅能等到做出許可行為時,方能訴訟救濟。(註 4)

(二) 開發行為基地周邊居民是否具有訴訟權能?
       解決了當地居民能否打環評行政訴訟的第一道關卡後,緊接著還有第二道難關:環評審查的對象是開發單位的開發行為,基地周邊居民,並非環評審查結論約束的對象,亦即非該行政處分的相對人,有無權能可以因為對環評結論不服而提行政救濟?此點正是林內焚化爐環評案從最高行政法院發回高雄高等行政法院後,必須面對的問題。
高雄高等行政法院92年度訴更字第35號判決,在經過雙方激烈攻防後,認為原告等居住於可能遭受污染之自來水廠供水範圍內,權益有受到侵害之可能,屬在環評法保護規範的射程範圍內,應具備原告的適格。但以上見解,不為最高行政法院所接受,其96年度判字第01601號判決認為有受到侵害的可能,尚不足以構成取得訴權的依據,需現實權益受到損害,方足當之。此外,在台北縣新店安康一般事業發棄物掩埋場與新竹橫山鄉事業廢棄物掩場等環評案,居民不服提行政救濟後,亦均面臨相同問題。
        經上述三案的居民不懈的努力後,目前各地高等行政法院、最高行政法院已獲得共同一致的見解,咸認環評是一項環境風險的預防機制,環評法提供當地居民諸多參與程序的規定,其整體規定可認定具有保障當地居民權益不受顯著不利影響的規範意旨,應屬對當地居民的保護規範,當地居民具有訴訟權能。

(三) 行政機關在環評所享有的判斷餘地與司法審查密度
        縱使司法又進一步,承認當地居民可以對環評提出行政救濟,但環評制度的設計本質上,具有高度科技專業性,行政機關依行政法原理,可以享有較高度的判斷餘地,司法如何審查其合法性?審查密度如何拿捏?是緊接而來的第三道關卡。此部分在上述新店安康與新竹橫山二件事業廢棄物掩埋場的環評爭議,都曾在此關卡跌過一跤。台北高等行政法院94年度訴字第0944號及第2466號判決均認為有關「環境是否有重大影響之虞」乃不確定法律概念,核屬環評委員專業判斷的範疇,法院對於專家委員所為專業、獨立之判斷,應予尊重,不得加以審究。嗣經當地居民上訴後,最高行政法院對司法審查專業判斷的密度,才逐漸表示出統一見解。
歸納大法官會議釋字第319號解釋翁岳生、楊日然、吳庚大法官不同意見書、釋字第462、553號解釋等意旨後,最高行政法院98年度判字第475號整理出對於諸如環評結論此類具專業判斷的行政處分,司法可以審查範圍如下:
  1. 行政機關所為之判斷,是否出於錯誤之事實認定或不完全之資訊;
  2. 法律概念涉及事實關係時,其涵攝有無明顯錯誤;
  3. 對法律概念之解釋有無明顯違背解釋法則或牴觸既存之上位規範;
  4. 行政機關之判斷,是否有違一般公認之價值判斷標準;
  5. 行政機關之判斷,是否出於與事物無關之考量,而違反不當連結之禁止;
  6.  行政機關之判斷,是否違反法定之正當程序;
  7. 作成判斷之行政機關,其組織是否合法且有判斷之權限;
  8. 行政機關之判斷,是否違反相關法治國家應遵守之原理原則,如平等原則、公益原則等。
         目前實務上,開發單位為求盡速通過環評,常會要求其所聘僱的顧問公司,儘可能隱匿或淡化其開發行為會對環境不利影響方面的資訊,加上行政機關的盲目配合演出,因此,迄今所有環評結論被撤銷的判決理由,都有引用上述第1點,亦即認為行政機關是基於錯誤之事實認定或不完全之資訊而做出判斷,只是看不到環評主管機關有任何反省檢討。
此外,還有一點值得特別提出,林內焚化爐環評案的最高行政法院96年度判字第01601號判決特別指出,廠商的興建成本不能直接與公共利益劃上等號;行政處分如有違法,就應該予以撤銷,否則豈非違法的行政處分皆可「就地合法」?至於會否發生國家賠償責任,則是另外一回事,不應混為一談。此判決無疑是替當時正在審理中科三期七星農場環評案的台北高等行政法院打進一劑強心劑,最高行政法院在2007年9月6日做出上述判決後,不到5個月,環評史也是司法史上的第一件環評撤銷案例終於出現。2008年1月31日中科三期七星農場的環評被臺北高等行政法院96年度訴字第1117號判決撤銷。
        緊接在中科三期的環評被撤銷之後,台東杉原海岸的美麗灣渡假村、前述新店安康與新竹橫山等案的環評也陸續被撤銷,中科三期更在2010年1月21日由最高行政法院駁回環保署上訴而確定。然而環保署與國科會均拒不命中科管理局停工,后里居民不得已再聲請應停止實施開發行為的假處分與停止執行,亦均獲准,只是行政機關在法院命應停止實施開發行為(依環評法第4條第1款規定,包括從規劃、進行到完成後的使用)後,卻硬拗出「效力不及廠商」、「停工不停產」等不尊重司法、破壞憲政體制的說法,並信誓旦旦宣稱抗告勝訴的機率很高,但提出抗告後,卻均遭最高行政法院迅速地駁回。中科三期因此又創下公益色彩濃厚的環評訴訟聲請暫時權利保護獲准並確定的先例。

二、 司法眼中的環評
       上述演進的脈絡,三道難關逐一被打通的過程,有記者認為是打通環評訴訟的任督二脈(註 5),歸納最近一年多來最高行政法院針對環境影響評估事件連續做出五件對居民與環境有利的判決意旨(分別是98年度判字第475號、第708號及第772號、99年判字第30號、99年度判字第709號),可看出台灣司法已將本土化後的環評制度定性如下:

(一) 經公告後的環評審查結論,屬行政處分。對於屬高度科技性、專業性的判斷,司法固應專重行政機關的判斷餘地,惟如行政機關判斷有恣意濫用、及其他違法情形,司法仍得予以撤銷或變更。
(二) 一階環評僅是從書面形式審查開發單位自行提出之預測分析,過慮開發行為對環境是否有重 大影響之虞,所以性質上是一篩選機制;二階環評開始,才真正進入實質的環評審查程序,而且是一個較慎密,並須踐行公共參與的程序(註 6)。
        二階環評依環評法第8至12條規定,環保團體與當地居民均有法定地位參與說明會、公聽會及界定評估範疇會議等程序,且透過界定二階環評的評估項目與範疇,讓環評內容更加完整、詳盡,也因有團體與當地居民參與,可以充份表達意見,取得共識的機會相對較高,未來執行的阻力便會較小。但良法美意,卻被盲目追求形式效率的行政機關與開發單位視為畏途。
(三) 依環評法第8條規定,只要開發行為對環境有「重大影響之虞」,即應進行二階環評,而非必須達到開發行為確會對環境「有重大影響」時,方應進行二階環評。
        至於做為判斷是否會對環境有重大影響疑虞的項目,環評法施行細則第19條規定如下:「本法第八條所稱對環境有重大影響,係指下列情形之一者:一、與周圍之相關計畫,有顯著不利之衝突且不相容者。二、對環境資源或環境特性,有顯著不利之影響者。三、對保育類或珍貴稀有動植物之棲息生存,有顯著不利之影響者。四、有使當地環境顯著逾越環境品質標準或超過當地環境涵容能力者。五、對當地眾多居民之遷移、權益或少數民族之傳統生活方式,有顯著不利之影響者。六、對國民健康或安全,有顯著不利之影響者。七、對其他國家之環境,有顯著不利之影響者。八、其他經主管機關認定者。」。中科三期七星農場因為沒有依環評法第4條第2款規定「事前」完成對當地居民的健康風險評估,而放任其在營運前提出即可,因而被認為是基於不完全資訊所做出之判斷。而居民健康風險的評估問題,依此施行細則第19條第6款之規定,被行政法院認為應該進行二階環評,卻只完成一階段環評,因而予以撤銷。

三、環評的專業性與安定性
       環評屬高度專業的審查,如上所述,必須是在充份完整且正確的資訊基礎下,全部風險已盡可能被充份瞭解並考量後,在經濟利益與其他環境不利益必須有所取捨下所做的審查結論,方可享有「判斷餘地」。中科三期七星農場環評結論,固然是史上直接被判決撤銷的第一例,乍看之下,猶如大地驚雷,對環保署而言,更是晴天霹靂,但如果讀者細心從上述民眾突破環評訴訟三道難關長達七年的發展過程加以觀察,其實可以很清楚司法對環評見解演變的發展脈絡。只是上述三件案件,都是發生在地方政府的環評案例,讓環保署掉以輕心,直到這股力量襲捲到中央,讓環保署措手不及又不知所以,只能對司法展開無厘頭漫罵(註 )。

肆、 後語
        中科三期可以說是截至目前為止,我國環評訴訟中最經典的案例,社會學者與公法學者幾乎都非常關注其社會脈絡與司法實務的後續發展。此案也給了環保團體與民眾莫大的鼓舞,成為環境運動從單純的街頭運動轉型後的典範。
        環評訴訟的奮鬥過程,血淚斑斑,最令人敬佩的是勇敢對抗政府與財團的各地自救會民眾。此外,文魯彬律師領軍的台灣蠻野心足生態協會(橫山案前半段訴訟、中科三期案、林內案從旁協助)、林三加律師(中科三期案深度投入)、陳旻沂律師(林內案訴訟)、蔡志揚律師(新店安康案)、謝庭恩律師(美麗灣案)(後二位律師原受僱於筆者事務所)與筆者(林內案協助撰狀、新店安康案、美麗灣案、中科四期)有幸參與其中,終於看到中科三期的環評訴訟結果,以驚濤裂岸之勢,衝擊唯經濟開發的政客與唯利是圖的財團。筆者曾在這條路上,孤獨漫長地走了10年,喜見近年陸續有更多熱心律師加入,深刻體驗到大勢所驅的不可逆,雖然目前仍是小人當道,但在全球氣候變遷下的環境意識大潮流沖滌後,土地倫理的亮節終將重現!


(註1)
NEPA§102主要內容如下:「…在所有有關立法之建議、草案及其他重大聯邦行為,對於人類環境品質有重大影響時,應由權責官員提出詳細的說明,其內容應包括:
(1)、所提議行為對於環境之影響;
(2)、任何所提議之行為一旦被施行,對於環境所造成不可避免之損害;
(3)、所提議行為之替代方案;
(4)、有關人類環境之短期使用與長期生產力之維護與強化之間的關係;
(5)、所提議之行為一旦被施行所產生任何無法逆轉與彌補的資源耗用」
(註2)
有關美國環評制度的介紹,請參中央研究院法律研究所籌備處主任湯德宗著《環境法1990,自印。
(註3)
詳細立法演變過程,請參閱立法院編《環境影響評估法草案》,1995
(註4)
關於美國環評制度與司法介入之時機與審查內容,請參閱張英磊台大法律系博士論文<多元移植與民主轉型過程中我國環評司法審查之發展──一個以回應本土發展脈絡為目的之比較法分析>134以下2009.06

(註5)
詳見2010.08.08自由A14,劉力仁人物專訪
(註6)
此一分類方式,大致類似美國環評制度,國內有系統予以完整介紹,首見於台大法律系教授李建良2004年著<環境行政程序的法制與實務>,月旦法學雜誌第104期,頁64以下,本篇論文,在歷次有關環評的行政判決中,一再被引用達8次以上,對實務影響重大。

(註7)
環保署花新台幣98萬元公帑於201028中國時報、自由時報、聯合報、聯合晚報與蘋果日報等五大報刊登半版廣告批評前述撤銷環評及駁回其上訴之判決,「無意義」、「無效用」及「破壞環評體制」。行政權如此專擅,令大多數公法學者搖頭歎息。










 

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