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2014年9月9日 星期二

桃園航空城的聽證應該如何舉行?

本文亦刊載於103.09.07《民報》專欄


台灣史上最大徵收迫遷案-桃園航空城開發計畫,因為涉及徵收面積高達1483公頃的特定農業區,依《土地徵收條例》第10條第3項規定,需舉行聽證。但交通部雖規劃年底舉行,但其舉行方式、適用範圍與對象,令人啼笑皆非,原來正式引進聽證制度的行政程序法,自200111日施行至今,大部分政府機關(公平交易委員會、國家傳播委員會與經濟部貿易調查委員會與法務部除外)迄未搞懂什麼是聽證?舉行聽證的目的是什麼?有何效力?難怪普遍視舉行聽證為畏途。


此開發計畫是馬英九總統的重要競選政見,自然被列為國家重大建設。經行政院政務委員楊秋興協調後,決定由中央目的事業主管機關交通部負責舉行聽證,而且因為2014729日內政部都市計畫委員會第832次會議決議,交通部民航辦理的『機場園區』(即俗稱蛋黃部分)不分期,但由桃園縣政府辦理的『附近地區』特定區計畫(俗稱蛋白部分)開發,則需分為二期,必須第1期的產業專用區招商率達60%以上,始得進行第2區的開發。

內政部都市計畫委員會此一決議引來桃園縣長吳志揚的大力抨擊,吳志揚力主蛋白部分也一次全區開發,表面理由是為便利招商,但從所謂在地支持盡速完成徵收盡快開發的人士,頗多是地方派系的土地投資客、掮客與建商來看,恐怕幕後真正的理由,是為了協助這些早已介入土地投資炒作的地方派系獲利出場。否則對於壓錯在第2期開發範圍土地的派系樁腳,難以交代。

聽證(Hearing,一詞多義,用『聽證』時,顧名思義,重點在於聽審與辯論舉證),依《行政程序法》第107條及第155條規定,舉行聽證的主體是權責機關,亦即應該是作成行政處分或於其職權上主管某項法令的主管機關。由此主管機關於決定如何作成行政處分或研擬法令前,藉由聽證之舉行,釐清問題爭點,並透過交互辯論或廣徵各界意見,以獲得完整的資訊,作成正確的行政處分或擬訂出妥善、具社會高度共識的法令。

以桃園航空城而言,如前所述,是因涉及徵收特定農業區,基於《土地徵收條例》第10條第3項的明文規定而必須舉行聽證,核屬《行政程序法》第107條第1款規定行政處分作成機關應舉行聽證的情形。依《土地徵收條例》第14條及第2條規定,有權核准徵收的主管機關即行政處分作成機關,唯有內政部。為達到行政處分作成機關有實質『聽審』效果,以及參酌《行政程序法》第108條第1項關於聽證對行政處分作成機關所產生程度不一的約束效力規定,桃園航空城開發計畫舉行聽證的主辦機關,應為內政部,方屬正確。

其次,基於《土地徵收條例》第10條第3項規定及前述內政部都市計畫委員會分區分期開發的決議,交通部將舉行聽證的利害關係人範圍,侷限在『機場園區』全區及『附近地區』的第1期發展區內的特定農業區農牧用地土地所有權人。此又是以詞害義,藉玩弄文字遊戲扼殺聽證實質意義的違法之舉。第一,試問整體航空城計畫欲發揮政府規劃時的預定效用,能否分割?內政部都市計畫委員會是以單一都市計畫案件審議,做成單一決定,僅不過其單一決定增加了一些附款(停止條件-即以第1期產業專區招商率達60%以上,做為可以第2期開發的條件成就要件),既然是單一案件、單一審議決定,舉行聽證豈能刻意排除『附近地區』第2期範圍內的地主?如俟第1期已開發完成並招商達60%,除非政府從政策面上決定放棄,否則木已成舟,整個開發計畫等同不可逆,此時再針對第2期範圍內的地主舉行聽證,徒具形式,有何實質意義?第二,《土地徵收條例》第10條第3項規定,乃是基於特定農業區農牧用地屬區域計畫法施行細則明文定義的優良農地,於維繫國家糧食安全具重要地位,特別規定於徵收案件涉及徵收特定農業區農牧用地時應舉行聽證,此乃是呼應《行政程序法第》107條第1款的規定而設。亦即《土地徵收條例》第10條第3項的增訂,僅是作為內政部於進行徵收審議時,符合該條所定要件,即必須舉行聽證的發動條件,既非規定聽證應交由其他目的事業主管機關舉行,更非用以反向將徵收審議過程應舉行的聽證的利害關係人,大幅限縮於特定農業區農牧用地土地所有權人。

由於桃園航空城開發計畫已進行到徵收審議程序,因此,如上所述,現階段應由土地徵收審議的主管機關即內政部舉行聽證。但其實本案在政策決定之初,即應且最適合依行政程序法第164條規定舉行公開聽證。因為此一土地開發利用計畫,不僅涉及諸如交通部(航站與跑道)、經濟部(產業發展)、國防部(高層不顧國防,強迫國防部清空海軍反潛直昇機隊的機場與隊部)、農委會(農地變更使用的同意與否)、環保署(涉及都市計畫政策環評與第三航廈與第三跑道的個案開發環評)與桃園縣政府(附近地區的開發主導者)等多個權責機關,而且涉及立場不同的利害關係人,完全該當此法條的法定要件。

以上所述,亦可以參酌大法官釋字第709號解釋文獲得印證。第一,依此號解釋文亦認為,應舉行聽證者為有權作成核准(或核定)與否的主管機關,而非其他目的事業主管機關。第二,依此號解釋之理由書所載,大法官認為,都市更新的實施,甚至可使更新單元外的人的權利受到不同程度的影響,間接肯認更新單元外的人亦屬利害關係人。此外,近年來,最高行政法院對於環境保護(尤其環境影響評估)與建築開發案件,對於利害關係人的認定,一再從寬解釋,例如因鄰地的建造執照而使日照權受影響的鄰居,都被認為是利害關係人。唯獨行政機關為便宜行事,卻逆向從嚴認定,將徵收範圍內直接受徵收影響的其他非特定農業區農牧用地的地主排除在外,明顯開到車,殊不足取。而且,一旦地主提出行政救濟,勢必導致核准徵收處分被撤銷的結果,請政府三思。

何況,如無論有無2012114日的增訂《土地徵收條例》第10條第3項,依此號解釋意旨所標示的法律邏輯與價值判斷,也必將對包括《土地徵收條例》在內的現行土地法制,產生餘波效應(司法院副院長蘇永欽大法官語)。依此解釋意旨,未來《土地徵收條例》如未明定徵收審議過程,不問是否有無徵收特定農業區農牧用地,皆應舉行聽證的規定,一旦遇到釋憲聲請,勢必也極可能有部份法條遭宣告違憲的情形出現,連帶影響諸多徵收案件的審議,行政院與內政部實不應馬虎行事。


《行政程序法》所規定的行政程序,是法律對行政機關的最低要求。令人遺憾的是,由哈佛大學法學博士總統與耶魯大學政治學博士為骨幹,組成的馬政府卻經常假藉『依法行政』,反向霸凌法律規定,進行『依法統治』,一切政府說了算。馬政府僅會膚淺地盲目追求表相的政策拍板定案快速,卻引來更大民怨反彈與阻撓,而不知真正的行政效率,是於政策形成過程,即充分導入民眾參與,與民溝通,獲取最大共識,以換得未來執行的順遂。

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