Example 10 - Another Advanced Example

  • 堅持 守護

    一直在影響司法對台灣土地徵收制度的認識的苗栗大埔區段徵收案,歷經二次最高行政法院發回,於徵收違法判決確定後,來到返還土地的關鍵時刻了。

  • 正直 任俠

    對於一個涉及拆除323戶,影響近半千餘人口(近半是高齡老人)的建設計畫,任何有民主素養、人權法治觀念的政治人物,絕對會謹慎再謹慎、傾聽再傾聽

  • 環境 永續

    政府拼經濟的腦袋最需要創新!如果連央行都僅能提出靠救房市或設立石化產業專區救經濟的方案,是否意味著整個政府(高層政務官)都已黔驢技窮,應該換腦袋當家了?

  • 土地 正義

    近十年,台灣無論行政、立法、司法的領域,都在資本的壓力下逐步失守。這是年輕一代之所以走上街頭的原因。這是我輩沒有好好為他們守住永續生活條件所造成。而當他們勇敢地上街,卻得蒙受國家動用水車、警棍的暴力攻擊,也意味著台灣民主已走到危險且急迫需要改變的關鍵時刻。


2012年12月27日 星期四

醜陋的美麗灣──台灣第一件公民訴訟勝訴案例實戰解析

本文是增補2010.10.22 〈美麗灣不美麗-台灣第一件勝訴的環評公民訴訟介紹〉並刊登於《台灣環境與土地法學雜誌》第4期 2012.12
壹、前言
過去數十年政府全力拼經濟發展,帶來台灣國民所得大幅提高,人民生活(尤其都會地區)雖因而大幅改善,但環境污染問題卻也隨之日益嚴重。整體社會所付出的代價,逐漸顯露。

隨著生活的改善,知識的提昇,公民意識也日漸抬頭。面對層出不窮的公害污染事件與開發案件,願意挺身而出的公民(主要為當地居民)與環保團體,愈來愈多。但長久以來,政府資訊始終不夠透明公開,既使政府資訊公開法已於20051228日公布施行,但資訊封閉情形並未因此有明顯改善。所以,公害污染事件經常是污染已經散佈開來,而且嚴重得難以收拾時,才被發現,進而引發大規模抗爭。例如台塑仁武廠污水在周邊農田滲漏污染事件,該公司承認2002年即開始滲漏,但環保署壤及地下水污染整治金管理委員200911月間調查知悉後,隔年元月仍以「密件」方式召開研商會議,唯恐外界知悉[1]。當然,新增的開發案也不遑多讓,常因審議過程的資訊不夠透明,直到動工時,才被當地民眾獲悉,譏為黑箱作業,因而引發激烈圍堵抗爭。此種情況,尤以屬鄰避設施的事業廢棄物掩埋場、垃圾處理場或轉運站與焚化爐的興建案,最為普遍。
然而隨著時代潮流、社會氛圍的轉向與政治權力結構的演替,民眾動員能量,已逐漸式微,代之而起的是,民眾、環保團體結合環境律師轉向司法尋求正義。過程雖然漫長辛苦,但也逐漸開花結果[2]

貳、美麗灣渡假村的環評公民訴訟
一、緣起
台東杉原海岸,是一個接近半月型的美麗海灣與沙灘,過去原被闢為海水浴場,在杉原南段有阿美族的莿桐部落,而且是阿美族每年78月舉行的豐年祭與海祭的主要場域[3],屬其傳統領域土地。周邊的史前遺址包含新石器時代富山文化(距今約40003000年前)及麒麟文化(距今約30002000年前)的杉原遺址,富山第一遺址(富山文化)與第二遺址(含富山文化、麒麟文化)等[4]
另依中央研究院生態多樣中心於2008810日發表的「台東杉原灣海洋生態與生物多樣性調查報告書」所載,於杉原海岸及潮間帶共記錄到104種石珊瑚、10種軟珊瑚、5種水螅珊瑚,總共119種,並因而孕育豐富的魚蝦、蟹貝、海蔘、海膽等生態與漁業經濟資源。可說是一文史與生態兼具、豐富多樣的珍貴寶地。
然而「懷璧其罪」,這塊6公頃的美麗海灣沙灘,很快便有財團伸手染指。其過程是台東縣政府於20041214日與美麗灣渡假村股份有限公司(下稱美麗灣公司)簽訂「徵求民間參與杉原海水浴場經營案興建暨營運契約」,以BOT方式將臺東縣卑南鄉加路蘭段346346-2地號等山坡地土地交由美麗灣公司進行開發(下稱美麗灣案),開發面積合計59,956平方公尺。2005221日該公司以因應開發需要為由,函請當時台東縣政府所屬旅遊局(現已更名為城鄉發展處)同意合併加路蘭段346346-2地號土地,再分割成同段346346-4地號土地,將美麗灣旅館主體建物的實際建築基地即346-4地號土地,面積0.9997公頃分割出來,藉以規避「開發行為應實施環境影響評估細目及範圍認定標準」第31條第13款第5目規定山坡地應實施環境影響評估(以下簡稱環評)的1公頃開發面積門檻。台東縣政府於同年38日以「配合開發需要」為理由,同意辦理土地合併及分割,使該建築基地得以不必進行環評直接開發。同年107日美麗灣公司取得346-4地號土地興建旅館的建造執照後,隨即於同年1212日以擴建規劃為由,申請全區開發,並於2006926日檢具環境影響說明書送審。當初規避環評在先,迨取得建造執照後才又申請全區開發,違法情況明顯。何況既然已是全區開發,在未經環評通過前,原有0.9997公頃土地的旅館興建工程,是否應先停止施工?經莿桐部落民眾與台灣環保聯盟台東分會屢屢抗議無效後,便由台灣環保聯盟展開應停止實施開發行為的公民訴訟;台東縣政府於2008615日通過環評、722日公告後,以莿桐部落民眾為主、環保聯盟成員為輔共8人出面,打撤銷環評的行政訴訟。

二、什麼是公民訴訟
美國的環境保護法律,一直走在世界前端,也是各國借鏡的主要對象。而普遍規定於各種環保法律的「公民訴訟」(citizen suit)條款,更是美國環境法的特色。公民訴訟條款賦予私人得向法院提起訴訟,揭發企業違反法定環保義務或督促主管機關必須積極執法。立法用意,一方面希望能藉由此種訴訟的壓力,提醒企業不要心存僥倖或主管機關不得心存懈怠;另一方面提供民眾一條體制內參與管道,以免訴求無門而動輒走上街頭抗爭[5]
台灣的各種環境保護法律,如同其他國家,幾乎都是從美國引進,公民訴訟制度,自然也不例外。首先,1998102日立法院修正通過,同年月28日公布的行政訴訟法增訂第9條規定:「人民為維護公益,就無關自己權利及法律上利益之事項,對於行政機關之違法行為,得提起行政訴訟。但以法律有特別規定者為限。」依其立法理由說明,乃仿照日本行政事件訴訟法第5條及第42條有關民眾訴訟的規定,增設本條以維公益。2002年公布的環境基本法第34條有更完整的公民訴訟規定方式,但均屬宣示性規定,實質上仍須有個別法律具體規定賦予起訴權能,公民訴訟制度方能真正運轉。
正式自美國引進具有實質功能的公民訴訟制度,應為1999120日修正公布的空氣污染防制法(增訂當時的第74條,現為第81條),其後再陸續擴及至廢棄物清理法(第72條)、水污染防治法(第72條)、土壤及地下水污染整治法(第54條)、海洋污染防治法(第59條)。200318日修正公布的環境影響評估法亦跟進增訂(環評法第23條第89項)。以上條文,即是行政訴訟法第9條但書及環境基本法第34條所稱的法律特別規定。
然而,美國的公民訴訟,分為二大類:一是對包括私人企業在內的所有污染源,得以其違反法定污染防治義務為由起訴;二是對環保署長,以疏於執行其法定義務為由起訴[6]。但我國以上引自美國公民訴訟制度的相關規定,或許是受到前述稍早仿照日本規定而修正的行政訴訟法第9條規定的影響,僅侷限於得對環保主管機關以疏於執行法定義務為由提告。遇上經濟發展至上的政府官員與「聲音隨時可以上達天聽」的企業財團,其效用便大打折扣。目前已頗為常見的環評結論撤銷訴訟,雖非嚴格定義下的公民訴訟,但至少屬非全部、直接為維護原告自己權益的公益訴訟[7]

三、環評法上公民訴訟的要件
我國上述各種環境保護法律的公民訴訟條款,其規定內容結構大致相同,本文僅就環評法第23條第89項規定:「開發單位違反本法或依本法授權訂定之相關命令而主管機關疏於執行時,受害人民或公益團體得敘明疏於執行之具體內容,以書面告知主管機關。主管機關於書面告知送達之日起六十日內仍未依法執行者,人民或公益團體得以該主管機關為被告,對其怠於執行職務之行為,直接向行政法院提起訴訟,請求判令其執行。」的公民訴訟,分析其須具備的要件與美麗灣案的違法情形:
(一)須開發單位違反環評法或依環評法授權訂定的相關命令
1. 此處的開發單位,包含政府機關、公、私法人或自然人都有可能,凡是申請實施符合環評法第5條及「開發行為應實施環境影響評估細目及範圍認定標準」規定應實施環評的開發行為的申請人,均屬之。
2. 開發單位依環評法規定,可能違反的規定如:第21條未遵行目的事業主管機關依本法所為停止開發行為之命令;第22條未經主管機關依第7條或第13條規定作成認可前,即實施應先環評的開發行為;違反第7條第3項規定未舉公開說明會;違反第16條第1項規定未經核准任意變更已通過之環境影響說明書或環評報告書原申請內容;違反第16條之1規定逾三年始實施開發行為,未提出環境現況差異分析及對策檢討報告送主管機關審查,或未完成審查前即實施開發行為;違反第17條規定未依已通過環境影響說明書、環評報告書所載內容及審查結論切實執行;違反第18條第1項未提出環境影響調查報告書;違反第18條第3項規定未提出因應對策或不依因應對策切實執行;違反第28條未提出因應對策或不依因應對策切實執行等。
3. 於美麗灣案,當時的「開發行為應實施環境影響評估細目及範圍認定標準」第31條第13款第5目規定:「觀光(休閒)飯店、旅(賓)館興建或擴建,位於山坡地,申請開發面1公頃以上者,應實施環境影響評估。」於是美麗灣公司透過基地的先合併再分割,先以0.9997公頃(規避環評意圖十分明顯,手法十分拙劣)申請旅館建照,造成既成事實,再補做環評,顯然該當環評法第22條應實施環評的開發行為,未經環評通過,即逕為實施開發行為的違法。
(二)須主管機關疏於執行法定義務
1. 開發單位如有違反環評法及其授權之法規命令所規定之法定義務,主管機關依環評法第22條、第23條第12項規定,有義務轉請目的事業主管機關命開發單位停止實施開發行為;必要時,主管機關亦得逕命開發單位停止實施開發行為、限期改善並處以罰鍰等,卻予以縱容或怠於執行以上法定義務,即屬該當。
2. 於美麗灣案,簡單地說,其違法情形是做為環評主管機關的台東縣政府應命開發單位停止實施開發行為並應予裁罰而未執行各該法定義務。查環評法第22條規定:「開發單位於未經主管機關依第七條或依第十三條規定作成認可前,即逕行為第五條第一項規定之開發行為者,處新臺幣三十萬元以上一百五十萬元以下罰鍰,並由主管機關轉請目的事業主管機關,命其停止實施開發行為。必要時,主管機關得逕命其停止實施開發行為,其不遵行者,處負責人三年以下有期徒刑或拘役,得併科新臺幣三十萬元以下罰金。」且同法第14條第1項亦規定:「目的事業主管機關於環境影響說明書未經完成審查或評估書未經認可前,不得為開發行為之許可,其經許可者,無效。」台東縣政府原不該「配合」廠商開發需要,違法發給該0.9997公頃的旅館建照。嗣於美麗灣公司申請全區開發並送環評後,亦不命令此0.9997公頃的旅館興建工程應先行停工,顯有怠於執行其法定義務之情形。
(三)受害人民或公益團體應敘明疏於執行之具體內容以書面告知主管機關。
1. 何謂「受害人民」?必須再從1999年修正的空氣污染防治法談起。原先環保署所提出的修正草案,並無公民訴訟條款,在立法院審查時,方由立法委員趙永清、黃國鐘等十四人以修正動議方式提出[8],其條文內容是:「公私場所疏於遵行或主管機關疏於執行依本法所規定之義務、命令或排放標準時,任何個人或團體為維護空氣品質,得以該公私場所或該主管機關為被告,對其違法或怠於執行職務之行為,直接向法院提起告訴,請求法院判令其遵行或執行。」但進行二讀時,經朝野協商後改為「公私場所違反本法或依本法授權訂定之相關命令而主管機關疏於執行時,受害人民或公益團體得敘明疏於執行之具體內容,以書面告知主管機關。主管機關於書面告知送達之日起六十日內仍未依法執行者,人民得以該主管機關為被告,對其怠於執行職務之行為,直接向行政法院提起訴訟,請求判令其執行。」(空污法第81條第1項),其主要差異為:
i.      提起公民訴訟的主體(原告),由「任何個人或團體」改為「受害人民或公益團體」。
ii.    提起公民訴訟的對象(被告),由「該公私場所或該主管機關」改為「主管機關」。
iii. 受理公民訴訟的機關,由「法院」改為「行政法院」。

觀察其脈絡,可知立法委員的提案是仿照美國潔淨空氣法(Clean Air Act)中的公民訴訟條款,經協商修正通過的條文則是參照美國潔淨水法(Clean Water Act)的規定。此外由於美國訴訟制度係採「司法一元制」,民刑訴訟及行政訴訟均由一種法院掌理,因此在公民訴訟制度設計上,規定人民得以公私場或主管機關為被告向法院提出。反觀我國訴訟制度則係採「司法二元制」,一般民刑事案件由普通法院審理,行政訴訟案件係由行政法院掌理,因此在引進公民訴訟制度時,須配合我國法制而調整。但變動影響最大的,是將提起公民訴訟之主體,由「任何個人或團體」改為「受害人民或公益團體」,則有訴訟權能之個人已侷限在受害者,此與公民訴訟係就「非關自己權益事項」而提起訴訟之特性,顯有落差[9]。因此,如何界定「受害人民」?便成重要課題,此部分以及環評訴訟中如何界定環評法做為保護規範對於周邊居民保護效力的射程範圍,因問題繁複,請容筆者另以專文詳述。
2. 公益團體須是依人民團體法成立之社團法人或以基金會方式成立之財團法人,並須向地方法院完成法人登記。且因名為「公益團體」,所以理應是非營利組織(其他如公司法人,則應探究其能否被認定為受害人民?)。至於該團體章程所定成立之宗旨或目的,是否必須與環境保護相關,法無明文規定。在美麗灣案的公民訴訟中,高雄高等行政法院將之納為公益團體是否有為原告訴訟權能的參考,容值得探究,但因此案原告乃「台灣環保聯盟」,甚依章程所定宗旨擔任此案原告的適格,完全沒問題,筆者基於訴訟時效與策略上之考量,僅快速提供其章程,未在此處據理力爭。
3. 主管機關,一般指的固然是環評主管機關,但某一應實施環評的開發行為,其主管機關究竟為中央或地方的環評主管機關,仍須加以分析注意,以免告知及起訴的對象有誤。環評法第2條及其施行細則第12條前段分別規定:「本法所稱主管機關:在中央為行政院環境保護署;在直轄市為直轄市政府;在縣(市)為縣(市)政府」、「本法所稱主管機關,依目的事業主管機關核定或審議開發行為之層級定之。」簡單地說,環評的主管機關究屬中央的環保署或直轄市、縣(市)政府,視該開發行為所屬的目的事業主管機關是中央政府機關或直轄市、縣(市)政府而定。於美麗灣案,依發展觀光條例第3條、第4條、第21條及第24條規定,觀光旅館業由中央主管機關(交通部觀光局)審核;一般旅館則由地方主管機關審核,因美麗灣公司為將美麗灣案環評留在地方主管機關亦即台東縣政府審查,所以以一般旅館申請開發,台東縣政府因而同時為一般旅館的目的事業主管機關與環評主管機關(按如為觀光旅館,其目的事業主管機關為交通部觀光局,其環評主管機關則為環保署)。
4. 至於書面告知的格式,可參考環保署2003811日公告之「環境影響評估法公民訴訟書面告知格式」(可上環保署網頁下載[10]),依此格式將前述要件()()所說明的事由書寫清楚即可。
(四)須主管機關於書面告知送達60日以上,仍未依法執行職務:
為容易證明送達已60日以上,建議台北以外地區的公民或公益團體,應以雙掛號郵件寄送,並應完整保留雙掛號郵件的回執聯。至於台北地區的公民或團體,如要親送,務必請機關的公文收發處蓋上收文戳章,以為憑證。
(五)須以主管機關為被告,直接向行政法院提起訴訟。
1.    如前所述,公民訴訟條款引進到台灣之後,只能以主管機關為被告,發函與提告的對象必須是同一中央或地方主管機關,因此,在發出公民告知函前,即應先依前述要件()3加以釐清判定。
2.    公民訴訟為求時效,特別明定「直接向行政法院提起訴訟」,此乃是訴願法第1條第1項規定:「人民對於中央或地方機關之行政處分,認為違法或不當,致損害其權利或利益者,得依本法提起訴願。但法律另有規定者,從其規定。」中但書所指的特定規定[11],因此,公民訴訟類型,縱屬於「課予義務訴訟」,仍無須依行政訴訟法第5條第1項規定,必須先經過訴願程序,才能向高等行政法院起訴。

四、美麗灣案公民訴訟的歷程
(一)高雄高等行政法院96年度訴字第647號的第一次審判
1.    經告知逾60天起訴後,法院審理的重心,在於前述美麗灣公司將BOT土地先合併再分割出0.9997公頃興建旅館的行為,是否為規避環評的不法行為?筆者主張當初台東縣政府BOT時,即以全區5.9956公頃招標,而美麗灣公司得標的投資經營計劃書亦是全區開發。該公司透過土地合併再分割,僅提出0.9997公頃的旅館基地申請開發,純粹為規避環評,否則豈非反而違反BOT契約?而開發行為的面積認定,依「開發行為應實施環境影響評估細目及範圍認定標準第31條第13款第5目、第33條規定,應以較嚴格的細目及範圍認定之,並且應以申請開發的整體面積做為認定之基準。且環保署於200779日環署綜字第0960049484號函,亦指出開發面積應以申請開發的整體面積計算,而不能單以建物的基地面積計算,因而法院判決台東縣政府應命美麗灣公司在環評通過前應停止一切施工行為。
2.    但面對台灣第一次公民訴訟,它在行政訴訟上的類型為何?如何聲明?當時學術論著仍少,筆者也在摸索階段。當時高雄高等行政法院接受筆者主張認為此乃要求主管機關為一定行為,屬於給付訴訟類型。
(二)最高行政法院99年判字第403號判決的發回理由
台東縣政府與美麗灣公司敗訴,自然不服提起上訴。經過2年多的等待,最高行政法院廢棄高雄高等行政法院上述判決,發回更審,其主要理由為:
1. 此一公民訴訟的性質,應為課予義務訴訟,而非一般給付訴訟。雖係課予義務訴訟,但環評法第23條第9項規定得「直接」向行政法院提起訴訟,是否屬訴願法第1條第1項但書得免經訴願程序的特別規定?應予考量併敘明理由。
2. 美麗灣旅館主體建物建照上註記「經書面審查,本案免實施環評」等文字,其性質如何?是否為行政處分?此項認定之註記未經撤銷或否認前,自有其規制效力,如何排除主管機關的公權力行為效力?
3. 嗣後台東縣政府已通過美麗灣案的環評,美麗灣公司自承其事實上業已停工,則就本案爭執的開發行為,有無再命停止一切開發行為之必要?
(三)高雄高等行政法院99年訴更1字第8號的更一審判決
其仍維持原告勝訴,亦即仍判令台東縣政府應命美麗灣公司停止一切工程施作行為。雙方攻防的重點,則在最高行政法院發回意旨。經筆者補充說明及雙方攻防後,其判決理由略為:
1. 美麗灣案的開發整體面積,確為5.9956公頃無誤,其合併再分割基地的行為,確屬規避環評。
2. 旅館建造執照上的註記,者主張某一開發行為應否實施環評,僅能依環評法第5條及其授權的法規定命令「開發行為應實施環境影響評估細目及範圍認定標準」加以判定,主管機關並無將應實施環評的開發行為以授益行政處分免除其應實施環評義務的權能。此外,以筆者曾擔任環保署環評委員的實務經驗所知,一般開發行為應否實施環評,並不需要事先經環評主管機關加以認定,如開發單位對其開發行為應否實施環評有所疑義,固得請環評主管機關函釋,此時環評主管機關的函釋,充其量僅為表示法律意見的觀念通知,亦非行政處分。所以,此項註記僅係其內部機關表示其會簽意見而已,不具行政處分的規制效力。經高雄高等行政法院採為判決理由,表示該註記性質上僅為被告內部單位的會簽意見及教示美麗灣公司後續辦理事件的要件及手續,並非台東縣政府就公法上具體事件所為之決定或行政行為,不是行政處分,也無規制效力可言。
3. 美麗灣案的環評雖已通過,但經當地居民提行政救濟後,已遭高雄高等行政法院判決撤銷,而美麗灣公司的事實上停工,並無法的拘束力,隨時可以復工或開發營運,仍有依法判決賦予法拘束力的實益。
惟遺憾的是,此更一審判決沒有對上述最高行政法院發回理由的第一點做完整詳細的交代,因而再度被發回。
(四)最高行政法院100年判字第1451號判決
廢棄原判決,發回指摘的重點,仍在本案公民訴訟的類型為何,不再贅述。
(五)高雄高等行政法院100年更二字第36號判決
經歷最高行政法院二次發回,此次高雄高等行政法院更二審審理過程,自然對此一公民訴訟類型乃是「課予義務訴訟」以及應如何為正確之聲明與下判決主文特別重視。原告為求判決儘快確定,遂依高雄高等行政法院的闡明更正後來成為判決第1項主文的聲明:「被告(按即台東縣政府)應作成命參加人(按即美麗灣公司)停止在台東縣卑南鄉加路蘭段346-4地號土地上實施開發行為之行政處分。」因此判決為最後確定之事實審判決,爰將其判決理由較詳細整理如下:
1. 台東縣政府與美麗灣公司於931214日簽訂『徵求民間參與杉原海水浴場經營案興建暨營運契約』,對照契約附件美麗灣公司擬具之『杉原海水浴場營案投資執行計劃書』,美麗灣公司自始即是以全區5.9956公頃的土地為開發範圍,重新規劃打造成涵蓋海水浴場海濱活動、住宿及飲食等多面向功能的休閒渡假旅遊基地,而非單約承接杉原海水浴場的營運,所以是一全面的重新開發行為。至於旅館的興建,僅是整體開發案的一部分,否則若僅在海邊興建旅館供住宿,欠缺其他大面積海灘、海水浴場與周遭附屬遊樂設施配合,即失休閒渡假旅遊功能,難有營運價值。
2. 美麗灣公司以『因應開發需要』為由,將原有基地2筆土地申請合併再分割出面積0.9997公頃的土地,申請興建旅館的建造執照;台東縣政府『配合開發需要』予以同意,於94107日核發建造執照。美麗灣公司取得建造執照後,緊接於941212日致函台東縣政府,改稱其規劃範圍將較原申請建造執照範圍為大。如果美麗灣公司僅是要開發0.9997公頃土地,豈有於建造執照甫申請到手,即改變初衷擴大規模之理?可見所謂於0.9997公頃土地上興建旅館,無非為規避環評先行取得建造執照以便施工造成既成事實的藉口。
3. 如果主管機關容許開發單位得以土地分割或以分期施工的方式規避環評,則環評法相關規定,豈非形同具文?台東縣政府身為環評主管機關及本件開發案目的事業主管機關暨許可建築主管機關,竟准許美麗灣公司未實施環評先興建旅館,於其申請擴大開發範圍後,又未命停止興建旅館的開發行為,其違失情形遠甚於怠於執行職務。
4. 特別值得一提的是,此更二審判決接受了筆者援引李建良教授大作《中科環評的法律課題台灣法治國淪喪與危機》[12]、林昱梅教授大作《預防原則與「停、看、聽」環評機制之落實中科三期環評案之省思》[13]與陳仲嶙教授大作《環評撤銷後的開發許可效力一評環保署拒絕中科三期停工》[14]等的論述,採為判決理由,略謂依環評法第14條第1項規定,本件開發案未經環評審查,台東縣政府不得核發建造執照給美麗灣公司,否則其所核發之建造執照亦屬無效(指0.9997公頃部分),不生信賴保護問題。而且環評法第14條第1項不僅適用在『自始未經環境影響評估』的情況,尚包括『審查結論被行政法院撤銷』的情形[15]。所以,美麗灣公司事後以整區5.9956公頃補做環評,雖通過環評審查並據此取得相關執照及許可,但其環評結論既經判決撤銷確定,溯及既往失效,也是屬於環評法第22條所稱『未經環評法第7條通過審查結論』之情形。也就是說環評被撤銷後,建造執照依環評法第14條第1項規定還是無效,台東縣政府仍應命美麗灣公司停止實施開發行為。此時,縱然認為本件美麗灣公司已取得興建旅館的相關執照及許可,而有信賴保護問題,但依行政程序法第119條第3款規定,其因規避環評在先,屬於明知行政處分違法,或屬因重大過失而不知該行政處分違法,其信賴也不值得保護。
5. 此外,本件公民訴訟在起訴之初,因旅館實體尚在施工,所以原告的聲明及高雄高等行政法院前二次判決都是命停工,但到更二審,不僅旅館主體已經完工,甚至已取得使用執照。更二審的言詞辯論期日訂在10129日,台東縣政府刻意在24日以府觀管字第1010020168號函知美麗灣公司「自即日起停工」,並據此提出於辯論庭,主張其已依法命停工,怠於執行職務之情形已不存在,原告的訴訟已無實益。筆者則反駁所謂「開發行為」,依環評法第4條第1款規定,乃「指依第5條規定之行為。其範圍包括該行為之規劃、進行及完成後之使用。」其中「進行」,應指工程之進行;「完成後之使用」乃指營運使用。於更二審當時,旅館主體不僅已經完工並已取得使用執照,亦即已處於可營運使用之狀態,此時單僅命停工,已無法達成環評法第22條的誡命目的,且環評法第22條的用語為「命其停止實施開發行為」,所以為禁止其為「完成後之使用」,本案仍有命美麗灣公司停止實施開發行為之實益,幸被採為判決理由。
6. 最後,依最高行政法院100年判字第1924號判決意旨,課予義務訴訟應以最後事實審法院言詞辯論終結時之事實狀態為依據,判決原告之請求有無理由。本件公民訴訟進行至更一審時,其後補做全區的環評業雖已有條件通過,但同時也由筆者代理當地居民提起撤銷訴訟,經高雄高等行政法院98年度訴字第47號判決撤銷,由台東縣政府與美麗灣公司上訴最高行政法院中。於是美麗灣公司援引此最高行政法院100年度判字第1924號判決意旨,極力主張台東縣政府怠於執行職務情形已不存在,本件已無保護必要與訴訟實益,且環評審查結論雖已遭判決撤銷,但其與台東縣政府均已上訴,判決尚未確定,環評審查結論仍有效力。更一審雖仍判決原告勝訴,惟此部份僅在理由中簡單交代仍有諭知命其停止一切開發行為之必要。更二審時,美麗灣公司仍再度以此理由強力抗辯,所幸更二審的言詞辯論期日訂在10129日,而筆者在22日收到最高行政法院駁回台東縣政府與美麗灣公司針對撤銷環評判決上訴的101年度判字第55號判決,可說是冥冥之中,自有天地萬物生靈庇佑,排除掉一項可能影響本件公民訴訟難以確定的不利因素。
(六)台東縣政府與美麗灣公司當然不服判決,繼續上訴。惟此次最高行政法院很快於101921日以101年裁字第1888號裁定駁回他們的上訴,其理由為美麗灣公司及台東縣政府的上訴只是對原審取捨證據、認定事實之職權行使,指摘其為不當,並就原審已論斷者,泛言未論斷,或就原審所為論斷,泛言其論斷矛盾,而非具體表明合於不適用法規、適用法規不當、或行政訴訟法第243條第2項所列各款之情形,難認對該判決如何違背法令已有具體之指摘。依首開規定及說明,應認其上訴為不合法。
綜合以上判決意旨,行政法院既已指明美麗灣公司規避環評在先,其0.9997公頃的建造執照無效,後來整區通過環評後所取得的5.9956公頃建造執照,亦因環評審查結論遭判決撤銷溯及既往失效而使建造執照歸於無效,並且不受信賴保護。試問建造執照無效,其依無效的建造執照所興建的建築物不是違建是什麼?如果環評可以重來,為了維護法律尊嚴,違建為何不可以先拆,等環評如果重新通過再重建?

參、結論
高雄高等行政法院上述99年度訴更一字第8號命應停工的判決,是在201097日宣判,915日送達,台東縣政府無視上述判決之存在,竟於相距僅七日的921日大張旗鼓開記者會宣布發給美麗灣公司旅館的使用執照及全區的六公頃建造執照。推演其脈絡,顯然是依循環保署在中科三期所開錯誤惡劣的先例,而且仗恃的正是,上級的各中央行政機關自己已先放火,不可能厚顏去糾正地方政府仿效的點燈行為。而在相關撤銷環評結論的訴訟與公民訴訟均判決確定後,高雄高等行政法院100年更二字第36號判決明指台東縣政府事先發給美麗灣公司0.9997公頃建造執照及環評通過後給的5.9956公頃的建造執照均屬無效,但不僅台東縣政府硬拗後者仍然有效,環保署亦跳出來予以背書,此種現象,不僅是台灣的法治淪喪,更彰顯政府已經完全向財團屈服投降。
台灣環境基本法第3條規定:「基於國家長期利益,經濟、科技及社會發展均應兼顧環境保護。但經濟、科技及社會發展對環境有嚴重不良影響或有危害之虞者,應環境保護優先。」在國外,已有將過去引以為傲、興建在沙灘上的大型飯店拆除的案例,筆者希望以美麗灣案為台灣打下第一例真正落實以環境保護為優先的典範。


[1] 2010323日自由時報報導,網址:http://www.libertytimes.com.tw/2010/new/mar/23/today-t2.htm[2] 詳細過程,請參閱筆者著〈環評訴訟的奮鬥史〉2010.09,部落格網址:http://thomas0126.blogspot.tw/2010/09/blog-post_29.html
[3] 作者因承辦此案多次親身前往調查所得。
[4] 以上關於文化遺址的調查,摘自美麗灣渡假村開發案環境影響說明書定稿本(本文),頁6.8.1-6.8.5
[5] 以上有關美國公民訴訟的介紹,引自葉俊榮教授〈民眾參與環保法令之執行〉一文,《環境政策與法律》,頁233以下,1998.10,元照出版。
[6] 同上註,頁238以下。
[7] 一般的訴訟,必須原告能積極證明其法律上保障的權利已或正遭受侵害,目的在個案的救濟。但公益訴訟的目的,是督促政府或污染源積極採取某些促進或保護公益的法定作為,並不以法律保障的權利受侵害為要件。請參同註5,頁234
[8] 請參見《立法院公報》,第86卷第56期,1997.12282
[9] 請參見台大法律系教授李建良著〈論環境法上公民訴訟〉,法令月刊511期,20001月,頁14-27
[11] 同此見解,李建良教授,〈環境公民訴訟新典範〉,台灣法學雜誌,152期,頁632010.05。
[12] 請參閱台灣法學雜誌,149期,20104月,頁17-28
[13] 請參閱台灣法學雜誌,161期,201010月,頁17-30
[14] 請參閱台灣法學雜誌,149期,20104月,頁29-34
[15] 此一理由,恰可反駁環保署自中科三期七星農場基地環評法論被判決撤銷確定後,自毀環保立場,盲目捍衛經濟開發所發展出來環評法第14條第1項限縮在僅適用於「自始未經環評」情形的謬論。

5 則留言:

john7722 提到...

詹順貴律師(以下稱作者)長篇解析台東杉原海岸美麗灣度假村的公民訴訟勝訴實戰案例,非常精彩。但在結論部分以不符邏輯的跳接方式,譴責環保署及台東縣政府,卻是論述失誤,特予解析澄清。

作者既然説,高雄高等行政法院100年更二字第36號判決認定:「環境影響評估法第14條第1項並不僅適用在『自始未經環境影響評估』之情況,尚包括『審查結論被行政法院撤銷』之情形」。作者應該也清楚知道,環評結論被法院撤銷的效力溯及既往,而自始無效後,依環境影響評估法第22條的規定,對開發單位的處罰,就是由環保主管機關轉請目的事業主管機關,命其停止實施開發行為,並沒有作者所主張必須拆除已完成建築部分的處罰條款。

台東縣政府已經依法執行,命令美麗灣停止實施開發行為的處罰。 但是作者一再持續爭議的部分,是作者主張環評結論撤銷後,不應止於令停工或停止使用及營運,也應拆除美麗灣渡假村建築已完成的部分。因為環保署及台東縣政府,均未主張先行拆除已完成建築後,再補做環評,作者就在最後的結論中,指責「台東縣政府依循環保署在中科三期所開錯誤惡劣的先例,硬拗建照仍然有效,環保署亦跳出來予以背書,此種現象,不僅是台灣的法治淪喪,更彰顯政府已經完全向財團屈服投降」。顯然作者將未做環評或被撤銷環評結論後的「建照無效」與作者主張的「拆除建築」劃上等號,也是作者論述時所使用的障眼法,誤導讀者的邏輯。

其實,美麗灣渡假村以BOT方式向臺東縣政府申請全區面積約6公頃經營,其中0.9997公頃土地新設一般旅館,於94年10月取得第一張建照並「動工」興建旅館,96年5月民間團體舉發此開發案違反環評法的情事,並進行公民訴訟。當時民進黨執政的中央政府環保署處理該案,在96年6月至97年5月未做環評的第一張建照自始無效期間,亦僅發函要求臺東縣政府命美麗灣公司停止實施開發行為,並未要求拆除建築。高雄高等行政法院96年度訴字第647號的第一次審判,判決台東縣政府應命美麗灣公司在環評通過前應停止一切施工行為,高雄高等行政法院99年訴更1字第8號的更一審判決,仍判令台東縣政府應命美麗灣公司停止一切工程施作行為,及最高行政法院101年9月21日101年裁字第1888號裁定書,維持高雄高等行政法院100年更二字第36號判決停止其實施開發行為,其禁止包括「完成後之使用」等歷次判決內容文字,高雄高等行政法院及最高行政法院的相關判決均未敘明因第一張建照無效而須立即拆除建築。其後開發單位完成環評並於97年6月15日通過環評審查,才得以於99年9月21日再取得縣政府核發之第二張建照。另外據台東縣政府的回應說明,並沒有專門為了宣布發給美麗灣公司旅館的部分使用執照及全區的六公頃建造執照,而大張旗鼓地召開記者會。

後續民間團體針對美麗灣案發給第二張建照所本的環評結論進行訴訟,101年1月19日最高行政法院101年度判字第55號撤銷環評結論的判決書中,也沒有「必須先拆除再補作環評」的文字。反而是99年9月7日最高行政法院99年度判字第709號撤銷雲林縣林內焚化爐環評結論的判決書中,對於重做環評審查的期間是否拆除已有建築,有「重為環評審查之結果為不應開發,方生應否拆除之問題的明確論述。所以臺東縣政府遵照法院判決所為「命開發單位停止開發」,及後續補正環評說明書內容及審查結論等作為,未先拆除建築的處置,並未違背歷次的法院判決。反而是作者自己擴張法院判決內容的文字,將未做環評或環評結論被撤銷後的「建照無效」與「拆除建築」劃上等號,移花接木地指責台東縣政府未要求拆除,就是硬拗建照仍然有效,指責環保署不應跳出來予以背書。進而指責這是台灣的法治淪喪,彰顯政府已經完全向財團屈服投降。

其實,作者主張拆除本案違法建築,到底是依據那個法律的那一條款?按理說應該是回歸建築法,因此須請作者與內政部討論,到底以「程序違建」與「實質違建」來區別要不要拆除建物的法律依據在哪裡?其實作者亦可參考前述最高行政法院撤銷雲林縣林內焚化爐環評結論的判決書,對於重做環評審查的期間是否拆除已有建築,有「重為環評審查之結果為不應開發,方生應否拆除之問題」的明確論述,且何以雲林縣林內焚化爐至今未重做環評結論,亦未拆除的道理何在!

況且,中科三期環評案,經法院撤銷環評結論後,環保署雖然刊登廣告論述該判決無效用,破壞環評體制,引起法界論戰。但也遵照法院判決,去函國科會要求開發單位中科管理局,遵照判決停止實施開發行為,並無作者畫靶打靶所述「環保署拒絕中科三期停工的行為」。且後續經環保署重新審查中科三期案環評説明書,作成通過的環評結論後,反對團體繼續一再興訟,至今勝訴的一方都是環保署。作者指責「台東縣政府依循環保署在中科三期所開錯誤惡劣的先例,而且仗恃的正是,上級的各中央行政機關自己已先放火,不可能厚顏去糾正地方政府仿效的點燈行為」的說法,實屬失誤。

john7722 提到...

詹律師本文長篇解析台東杉原海岸美麗灣度假村的公民訴訟勝訴實戰案例,非常精彩。但在結論部分以不符邏輯的跳接方式,譴責環保署及台東縣政府,卻是論述失誤,特予解析澄清。
欲知詳情請點選下文:
http://ivy5.epa.gov.tw/enews/fact_Newsdetail.asp?InputTime=1011229160613

澄清詹順貴律師「醜陋的美麗灣─台灣第一件公民訴訟勝訴案例實戰解析」一文結論之論述失誤。

獨立蒼茫 提到...

感謝環保署沈世宏署長幫我的文章做宣傳。
但我的文章與沈署長的回應,誰有理無理,我留給讀者公斷。遍地烽火的弱勢求助案,讓我個人實在沒有沈署長的空閒(正事不做,卻專門與外界鬥嘴),因此不再加以回應。

咕咕咕 提到...

字太多了 詹律師 能否精簡一點 不容易看或懂 有無精簡版 條列式 摘要式 或大紀事
美麗灣地方環評案 環保署權限只有法規解釋令函 或行政指導 不能逾越或干預地方 硬把環保署拉進去 疑似將小案變大案 說真的 這案開發行為會有甚麼重大影響 大部分的人包括我 不清楚 只知道電視上一些暴動的環團和鼓躁的民眾 反對理由似乎是程序違法大於實質環境影響 立論與訴求?要當成功案例 個人覺得勝訴如果因此付出相當代價 例如 縣府須負擔國賠 台東人民買單???恐怕不是真贏
個人覺得 如果開發確實將造成生態環境大影響 該拆除不能再建....而不是

獨立蒼茫 提到...

本案高雄高等行政法院已指明規避環評的美麗灣公司的信賴是不受保護的(拙文中亦有指出),所以,既使拆了,台東縣政府也不致於要國賠,那是台東縣政府與美麗灣公司聯手拿來嚇唬台東人與媒體的。