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2013年1月8日 星期二

壹傳媒事業結合案建請舉行聽證函

〈此函由本人與黃昱中共同撰寫〉

受文者:公平交易委員會

主旨:謹依行政程序法第107條第2款、公平交易法第6條、第11條、第25條第2款及公平交易委員會舉行聽證應行注意事項第4點等規定,建請  貴會就舉國關注之「壹傳媒股權及事業經營權讓售案」,應命尚未提出結合申報之旺中集團蔡衍明、蔡紹中與中信金控集團辜仲諒等一併提出結合申報,並依行政程序法第54條至第64條規定舉行預備聽證及聽證(詳如說明),以利  貴會周延審查與消弭各界疑慮是禱。

說明:
一、緣「壹傳媒股權及事業經營權讓售案」(下稱系爭交易案),據香港壹傳媒公告及報載,於民國1011128,由香港壹傳媒出售其於臺灣市場平面與電視媒體事業之公司股權,主要之受讓人為台塑集團王文淵、於中信金控集團具實質影響力之辜仲諒與橫跨平面與電子媒體之旺中集團蔡衍明、蔡紹中父子。其中平面媒體部分,旺中集團總經理蔡紹中於系爭交易案完成後,將可獲得壹傳媒旗下之《蘋果日報》、《爽報》及《壹週刊》32%股權,而旺中集團本身已擁有國內《中國時報》、《工商時報》、《旺報》及《時報週刊》之經營權,因此旺中集團於系爭交易案後,即擁有國內四大報中之《蘋果日報》、《中國時報》二者以及國內僅有二大同質性綜合週刊。單就結合《蘋果日報》、《中國時報》及《爽報》之台灣平面媒體市場占有率,已達到46.3%(已逾1/3),其集中效果影響平面媒體市場已甚重大明顯,如再加上著重新聞與揭弊的《壹週刊》與《時報週刊》,更將遠超過50%以上,可說是已具有壓倒性地位,可排除競爭之獨占。 貴會於系爭交易案當日即發函提示簽約業者應作結合申報,可見 貴會亦肯認系爭交易案對於國內平面媒體市場競爭秩序確有重大影響疑慮。惟系爭交易案,迄今僅台塑集團王文淵透過海外子公司依公平交易法第6條第1項第2款及同法第11條第1項第3款規定 貴會提出事業結合申報,其他於同一交易共同為受讓併購的交易相對人則避不申報。為維護平面媒體市場競爭秩序、保障平面媒體報導多元化,防止業者藉系爭交易案進行事業結合方式壟斷平面媒體市場,而損及憲法第11條所要求之言論自由、新聞自由與民主社會最珍貴之意見多元以及發聲管道多元,懇請 貴會本於行政程序法第107條第2款、公平交易法第6條、第11條、第25條第2款、公平交易委員會舉行聽證應行注意事項第4點、行政程序法第54條至第64條等規定,依職權就系爭交易案命其他受讓人(至少旺中集團蔡衍明、蔡紹中與中信金控集團辜仲諒等人)應一併提出事業結合申報,並舉行預備聽證及聽證。 以下再進一步加以分述。
二、按公平交易法第6條第1項第45款規定:「本法所稱結合,謂事業有左列情形之一者而言:…四、與他事業經常共同經營或受他事業委託經營者。五、直接或間接控制他事業之業務經營或人事任免者。」同法第25條第2款規定:「為處理本法有關公平交易事項,行政院應設置公平交易委員會,其職掌如左:…二、關於審議本法有關公平交易事項。…」據香港壹傳媒公告及報載,系爭交易案的買受人,於蘋果日報、壹週刊與爽報等平面媒體部分,為台塑集團王文淵(受讓股權34%)、旺中集團蔡衍明(32%)、中信金控集團辜仲諒(20%)以及龍巖集團李世聰(14%);壹電視部分則僅是由台灣產物保險股份有限公司董事長李泰宏換成龍巖集團李世聰受讓14%股權,其餘交易相對人不僅完全相同且受讓股權比率亦完全相同,顯然系爭交易案之買方全體早有事先協議,自始即共同合作達成此一交易案。基此,顯然可證系爭交易案完成後,此同一交易案之共同受讓人,亦將共同經營或委由其中某一事業經營台灣市場的壹傳媒;或分電子媒體與平面媒體,而以其各自之買受人共同經營或委由其中一人經營。何況受讓股權最多的台塑集團與旺中集團(合計幾已到達2/3),渠等負責人對外發言亦表示會對台灣市場的壹傳媒高階管理人員有所更換派任,核已該當前揭公平交易法第6條第45款關於結合之規定。基此,就旺中集團將持有《蘋果日報》、《壹週刊》及《爽報》32%之股權,雖未半數,但旺中集團已擁有國內《中國時報》、《工商時報》、《時報週刊》及《旺報》之經營權,其與另3位買受人共同持股並共同經營上述3份平面媒體(根據已經媒體揭露之資訊,此3份平面媒體,亦將由旺中集團主導負責經營),實際上已擴大市場占有率達1/3以上,即屬公平交易法第11條第1項第1款所定應申報取得許可之事業結合態樣;又《蘋果日報》、《壹週刊》及《爽報》其他股東持股(辜仲諒20%、王文淵34%、李世聰14)亦無人超過半數,旺中集團為第二大股東(持股僅次於王文淵),其對於《蘋果日報》、《壹週刊》及《爽報》之業務經營或人事任免,衡之常理,亦應有直接或間接控制之權力。此外,參酌  貴會2011331日公結字第100002號針對結合申報之處分理由,  貴會本亦已認為全體買方均是參與結合之事業,均負有申報之法定義務。再退而言之,所謂「結合」,本包含業務或股權買賣、或合併之雙方,而非僅僅規範買方或僅以買方結合受讓後對特定市場之交易競爭秩序之影響,此觀公平交易法第6條第1項第1款規定意旨、立法理由、及  貴會頒布之對於結合申報案件之處理原則第2點關於「水平結合」、「垂直結合」、「多角化結」之名詞定義及第79點規定內容可資佐證。系爭交易案中,「蘋果日報」、「壹週刊」及「爽報」固為賣方,惟仍為事業結合的當事人之一,如眾所周知,此3份平面媒體於台灣市場之市占率早已遠超過1/4,單依公平交易法第11條第1項第2款規定,  貴會至少即應就此平面媒體交易部分,為整體全部之審議。是以,系爭交易案既為公平交易法第6條第1項第45款規定之事業「結合」行為,屬  貴會依公平交易法第25條第2款規定應為審議之事項,且買方的最大股權買受人台塑集團王文淵依公平交易法第6條第1項第2款及同法第11條第1項第3款規定必須申報結合並已依法申報,而次大的旺中集團如上所述,亦需依法申報,卻迄未申報(其他買方亦然),為釐清社會各界對系爭交易案是否造成媒體壟斷的爭議,維護台灣永續多元民主的整體長遠公共利益,  貴會允宜依職權命系爭交易案如上所列受讓人一併提出結合申報,俾使  貴會能為整體審議評斷,以弭社會各界之不安與裂隙,並昭  貴會作為獨立機關之公信。而且,依  貴會所頒「公平交易委員會對於結合申報案件之處理原則」第7點規定,系爭交易案顯非適用簡化作業程序之結合申報類型,敬請  貴會採用一般作業程序審查系爭交易案。
三、次按,公平交易委員會舉行聽證應行注意事項第4點第14款規定:遇有(一)有違反公平交易法第11條第13項規定之虞(蓋如已確定違反,即應依同法第13條予以禁止。舉行聽證之目的,在於事前釐清爭點調查證據與事實,以促進行政處分(或法規命令之制訂)的妥適性與正確性,因此,應係於有所疑慮而事實未明之際舉行,方有實益);()其他有舉行聽證必要之情形者,得舉行聽證。行政程序法第107條第2款亦規定:「行政機關遇有下列各款情形之一者,舉行聽證︰…二、行政機關認為有舉行聽證之必要者。」承前所述,系爭交易案完成後,旺中集團對於國內平面媒體之市場占有率將近五成,極可能發生財團壟斷平面媒體之問題,而有損憲法第11條所保障言論自由與多元媒體文化。查司法院大法官會議釋字第613號解釋理由書明揭:「…三、憲法第十一條所保障之言論自由,其內容包括通訊傳播自由,亦即經營或使用廣播、電視與其他通訊傳播網路等設施,以取得資訊及發表言論之自由。通訊傳播媒體是形成公共意見之媒介與平台,在自由民主憲政國家,具有監督包括總統、行政、立法、司法、考試與監察等所有行使公權力之國家機關,以及監督以贏取執政權、影響國家政策為目的之政黨之公共功能。鑑於媒體此項功能,憲法所保障之通訊傳播自由之意義,即非僅止於消極防止國家公權力之侵害,尚進一步積極課予立法者立法義務,經由各種組織、程序與實體規範之設計,以防止資訊壟斷,確保社會多元意見得經由通訊傳播媒體之平台表達與散布,形成公共討論之自由領域。…」;另釋字第689號解釋理由書亦闡明:「…為確保新聞媒體能提供具新聞值之多元資訊,促進資訊充分流通,滿足人民知的權利,形成公共意見與達成公共監督,以維持民主多元社會正常發展,新聞自由乃不可或缺之機制,應受憲法第十一條所保障。…」陳大法官春生於司法院釋字第689號解釋之協同意見書亦強調「大眾媒體集中排除原則」並且「制約媒體集中現象」;而總統府就「公民與政治權利公約」與「經濟社會文化權利國際公約」提出之國家人權報告書亦指出:財團以雄厚資金及各種方式不斷擴大媒體版圖,將導致媒體所有權集中化之不良後果。系爭交易案完成後,旺中集團將取得國內《蘋果日報》、、《壹週刊》及《爽報》等平面媒體之控制權,再加上旺中集團本身擁有《中國時報》、《工商時報》、《時報週刊》及《旺報》之經營權,因此旺中集團於系爭交易案後,對於國內平面媒體事業將有近半數之控制權,為落實上開司法院釋字、國家人權報告書對於保障言論自由、新聞自由、防止資訊壟斷、滿足人民知的權利、有效形成公意監督、維護民主社會多元發展等憲法上要求,並有效制約媒體過度集中現象,  貴會於審議系爭交易案結合申報時,實有依職權舉行預備聽證及聽證,廣納專業意見、詳為調查之必要,以維護前揭憲法所保障之人民基本權。是以,本件應屬公平交易委員會舉行聽證應行注意事項第4點第4款及行政程序法第107條第2款所規定「有舉行聽證之必要」之情形,基於保障言論自由及新聞自由、防止媒體壟斷之必要,建請  貴會於審議系爭交易案結合申報時,務必依職權舉行預備聽證及聽證。
四、再按,臺北高等行政法院101531100年度訴更一字第159號判決(即「旺旺併三中案」)理由中亦指出:「…只有在防止媒體集中壟斷,確保社會多元意見得經由通訊傳播媒體之平台表達與散布之『媒體多元』情況下,落實媒體外、內部之『競爭』『參與』『分權』及『制衡』機制,才能使媒體提供更多選擇而達成『多元文化』之立法目的。媒體之文化多元,表現於『組織結構多元』與『媒體內容多元』等構面;因媒體內容為媒體組織結構之產出,若沒有『競爭』『參與』『分權』及『制衡』之多元媒體組織結構,實難期待有多元意見及多元表現之媒體內容;而媒體組織結構之多元,其重要指標為控制股東、資金來源、經營管理階層、組織決策及參與方式、人員多樣及專業獨立等,亦為促進多元文化之重要策略及方法。」該判決即以旺中集團「在本質上係跨媒體與實質控制權移轉之案件」、「經由聽證程序所呈現之原告(即旺中集團)集團化及其因此所呈現媒體集中化現象等各項資料,堪認原告所屬媒體集團『最大』『唯一』『掌握無線頻道頻譜資源』之情形,確有不同以往一般媒體併購之實證特徵」為由,駁回旺中集團之訴。於該案例中,同為中華民國政府行政院轄下之獨立機關國家通訊傳播委員會先是於審查旺旺集團併購中時、中天與中視後申請董事長、董事及監察人變更時,為求慎重與詳細調查是否有礙新聞自由與媒體多元文化,而特別舉行預備聽證與聽證,邀集當事人、利害關係人、學者專家鑑定人及相關政府機關代表出席及陳述意見。嗣於做成決議(即行政處分)後,為捍衛其為維護媒體文化多元而在於核准之行政處分所加附款,於該案當事人之一中天電視(法定代理人蔡紹中)對附款提起行政救濟時,諄諄提示上述多元媒體與分權、制衡之重要並經行政法院採為判決理由。  貴會為獨立機關,對於系爭交易案的結合申報應否許可?固應獨立依法決定,不受外界干擾。但媒體之結合,相較於單純工商事業之結合,更有其特殊性,因此  貴會審酌許可與否,洵非僅單純考量商業經濟利益,上述國家通訊傳播委員會之作法、論述與相關大法官會議解釋、行政法院判決意旨,在在具有高度參採價值。尤其系爭交易案完成後,旺中集團取得《蘋果日報》、《壹週刊》及《爽報》32%股權,亦類似於「旺旺併三中案」而屬「跨媒體與實質控制權移轉之案件」,為防止國內平面媒體事業在系爭交易案後,由旺中集團形成「最大」「唯一」「掌握平面媒體資源」之情形,產生媒體過度集中化現象,  貴會同為政府獨立機關,對於媒體併購案,更應採取與國家通訊傳播委員會審議「旺旺併三中案」相同之審慎程序,依職權舉行聽證。
五、復按政府資訊公開法第18條第1項第7款雖規定:「政府資訊屬於下列各款情形之一者,應限制公開或不予提供之:…七、個人、法人或團體營業上秘密或經營事業有關之資訊,其公開或提供有侵害該個人、法人或團體之權利、競爭地位或其他正當利益者。但對公益有必要或為保護人民生命、身體、健康有必要或經當事人同意者,不在此限。…」惟系爭交易案屬事業「結合」行為,貴會審議其結合申報縱舉行聽證,不致該當上開政府資訊公開法第18條第1項第7款前段規定應限制公開之情形。蓋最高行政法院99年判字第579號判決指出:「…政府資訊公開法施行後,保障人民『知的權利』,承認人民有向政府機關請求提供政府資訊的一般性資訊請求權,凡無須主動公開之政府資訊,於受請求時應被動公開;詳言之,政府機關對於『人民申請時」所持有或保管之政府資訊,除有政府資訊公開法第18條第1項所定豁免公開之情形者外,概應依申請而提供。使人民得以獲悉政府機關持有或保管之資訊,俾政府決策得以透明,弊端無所遁形,進而落實人民參政權。…」又,臺北高等行政法院101年度訴字第303號判決理由亦闡明:「…不論政府資訊公開法第18條第1 項第7 款『營業上祕密或經營事業有關資訊』或檔案法第18條第3 款所謂『工商祕密』均無立法解釋,但營業祕密法第2 條定義『營業祕密』係指︰『方法、技術、製成、配方、程式、設計或其他可用於生產、銷售或經營之資訊,而符合左列要件者︰一、非一般涉及該類資訊之人所知者。二、因其祕密性而具有實際或潛在之經濟價值者。三、所有人已採取合理之保密措施者。』可資參酌。亦即,所謂『營業上祕密』(或工商祕密)應具有『祕密性』、『商業價值』及『已保密之事實』等三項特色。…」系爭交易案完成後,契約內容、交易金額、各簽約業者之持股比例等資訊,皆已經國內外新聞公開報導,而系爭交易案完成後對於壹傳媒之股價影響即於次日顯現,又簽約業者之一臺塑集團王文淵,亦已就系爭交易案遞件貴會為事業結合申報,系爭交易案須於貴會審議完成後方生效力,是以,參酌上開最高行政法院99年判字第579號判決及臺北高等行政法院101年度訴字第303號判決理由,人民對於  貴會審議系爭交易案結合申報程序應有知的權利,政府資訊原則上應予公開,而系爭交易案結合申報程序並不具有「祕密性」、「商業價值」及「已保密之事實」等情形,自無政府資訊公開法第18條第1項第7款規定之適用,貴會自不宜以此作為不舉行聽證之理由,併此敘明。退而言之,縱認系爭交易案若干資訊合於政府資訊公開法第18條第1項第7款前段規定情形,而屬於應限制公開或不予提供之政府資訊,惟同條款但書規定:「…但對公益有必要或為保護人民生命、身體、健康有必要或經當事人同意者,不在此限。…」系爭交易案為國內平面媒體事業結合之重大事件,影響層面複雜,不僅涉及競爭秩序,也關乎憲法保障人民的言論自由、新聞自由等基本權利,同時為防止資訊壟斷、媒體過度集中之不良後果,以維護民主多元社會發展、形成公意監督等重大公共利益因素,何況聽證雖以公開為原則,然行政程序法第59條第2項亦有一部得不公開之規定可資處理萬一確有商業秘密疑慮之情形,是以無論如何,不得以事涉商業秘密作為不舉行聽證之理由。
六、  貴會曾於9498722次委員會議決議,針對國內水泥業者聯合壟斷行為一案,認為該案係屬重大繁複之公平交易法案件,對市場相關產業有全面性之影響,且涉有公共利益,故特別於941017舉行聽證會,頗獲好評貴會亦將之視為引以為傲的政績。基於系爭交易案對於競爭秩序及國內平面媒體市場同樣具有全面性之影響,且其對台灣多元民主社會影響的重要性,遠遠超過上述國內水泥業得聯合行為。舉輕明重  貴會既有舉行聽證之前案可循,為利於  貴會對市場情況有詳實之瞭解,兼採各界意見,俾使決定更為周延,對台灣民主社會與媒體市場影響更重大、更全面的系爭交易案之結合申報審議程序,  貴會更應循國內水泥業者聯合行為案先例,依職權舉行聽證
七、末按行政程序法第58條第1項規定:「行政機關為使聽證順利進行,認為必要時,得於聽證期日前,舉行預備聽證。」系爭交易案對競爭秩序及媒體生態影響重大,  貴會應依職權舉行聽證,已如前述。為求聽證程序順利進行、當事人及利害關係人得以釐清爭點、充分提出相關事證等正當法律程序之要求,系爭交易案結合申報之審議,  貴會於舉行聽證之前,應有必要依行政程序法第58條第1項規定舉行預備聽證,以增進  貴會作成之決定妥當且適法。最重要是能藉此消弭社會各界之疑慮與不安,促進社會之和諧。
八、綜上所述,基於競爭秩序之維持、保障憲法賦予人民之言論自由、新聞自由,並防止財團壟斷國內平面媒體事業,爰懇請  貴會,於系爭交易案之結合申報審議程序,依職權命所有買受於台灣市場經營之上述壹傳媒事業的買方當事人一併提出結合申報並舉行聽證及預備聽證。 

正本:公平交易委員會
副本:國家通訊傳播委員會、行政院、總統府

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