Example 10 - Another Advanced Example

  • 堅持 守護

    一直在影響司法對台灣土地徵收制度的認識的苗栗大埔區段徵收案,歷經二次最高行政法院發回,於徵收違法判決確定後,來到返還土地的關鍵時刻了。

  • 正直 任俠

    對於一個涉及拆除323戶,影響近半千餘人口(近半是高齡老人)的建設計畫,任何有民主素養、人權法治觀念的政治人物,絕對會謹慎再謹慎、傾聽再傾聽

  • 環境 永續

    政府拼經濟的腦袋最需要創新!如果連央行都僅能提出靠救房市或設立石化產業專區救經濟的方案,是否意味著整個政府(高層政務官)都已黔驢技窮,應該換腦袋當家了?

  • 土地 正義

    近十年,台灣無論行政、立法、司法的領域,都在資本的壓力下逐步失守。這是年輕一代之所以走上街頭的原因。這是我輩沒有好好為他們守住永續生活條件所造成。而當他們勇敢地上街,卻得蒙受國家動用水車、警棍的暴力攻擊,也意味著台灣民主已走到危險且急迫需要改變的關鍵時刻。


2012年12月12日 星期三

環評制度的何去何從

一、     前言
因為六輕4.7期的開發案,環保署環評委員會雖然作成有條件通過的審查結論,但所附條件,台塑集團無法接受,適逢經濟極度不景氣,再度引發環評是投資障礙的爭議。雖然後來台塑提出訴願,行政院也非常配合地撤銷該項台塑無法接受的條件,但風波並未因此落幕,不僅產業界順勢要求廢除環評的否決權,環保署沈世宏署長更趁機大力鼓吹修法把環評燙手山芋推回到各目的事業主管機關負責辦理。
上述情形,可以分二個面向觀察:(一)是台塑集團儼然超級產業怪獸,而六輕離島工業區則像中華民國政府割讓給台塑的租借地,中央及地方政府只能任台塑集團予取予求,毫無管制能力;(二)是因為台塑集團的開發個案不如其意,而引發的修改環評制度的訴求,其正當性,究竟夠不夠?

二、環評制度的本土化過程
我國環評制度取經自美國,但美國是環境影響「評估」制度,評估的對象是「(聯邦)政府的決策行為」,亦即針對某一開發行為之申請,評估政府給予核准之決定,將對環境產生如何的影響,俾做為政府機關決策考量因素之一。所以,性質上只是一項評估機制,而且是由需要做此決策行為的機關(就是我國慣稱的目的事業主管機關)自行依國家環境政策法(NEPA)第102條所規定的環評制度[1]及由環境品質委員會(Council of Environmental Quality)以命令發布的具體細部規定辦理環評,做為決策參考[2]。最後的決策權與政治責任者概在決策機關。
環評制度引進台灣後,產生本土化的質變,成為環評『審查機制』,設立環評『審查』委員會(請參環評法第3條第1項),並將「評政府決策行為」改成「審查開發行為」(請參環評法第15條)。其中關鍵原因,乃是當時不分黨派的立法委員,一致對政府負責建設開發的部會沒信心,不認為這些部會會真正關心並落實環境保護,才將原類似美國制度的草案大翻轉改成現況[3]
因為從「評估」改為「審查」,所以,從諮詢、建議性質的評估結果改成必須做出「審查結論」(請參環評法第713條)。至於審查結論的內容種類,依環評法施行細則第43條規定,包括認定不應開發,加上環評法第14條第1項及第2項前段規定:「目的事業主管機關於環境影響說明書未經完成審查或評估書未經認可前,不得為開發行為之許可,其經許可者,無效。經主管機關審查認定不應開發者,目的事業主管機關不得為開發行為之許可。」此即一般所謂環評審查委員會享有「否決權」的由來。 

三、環評制度的再檢討
(一)      出現哪些問題?
因為前述引進過程產生徹底的質變,環評制度引進台灣迄今已17年,目前較受垢病的問題,謹針對與環資部組織調整有關的部分,整理如下:
1.     政府拍板定案的重大建設,在決策的最下游才交給環保署的環評委員會審查能否開發?會否因程序倒置而造成現在備受批評的環評制度超載(環評委員會做成之結論可以推翻行政院甚至總統府的決策嗎)?
 
2.     對應前一難題,即在於我國特有的「否決權」應否繼續保留?
 
3.     雖然我國環評制度持有否決權,但在實際上經濟掛帥、人為操作下,環評結論認定不應開發與進入二階環評的比例(1998~2009)分別是5.85%3.30%[4],亦即縱使放在環保署,距離原有立法目的,似乎仍然遙遠。
 
此一問題,攸關環評制度的專業性與公信力,可以更細緻解析如下:
 
(1) 目前民間專家學者擔任環評委員乃兼職性質,對於個別開發行為的瞭解程度,以及對一階環說書或二階環評報告書,有無充裕時間閱讀消化,值得探究。以曾擔任環評委員的親身經驗而言,事實上難以有足夠時間詳讀所有書件。加上環評委員乃是由政府機關(在中央甚至是主導開發的目的事業主管機關參與)遴選,對不夠配合政府的委員一旦二年任期屆滿每每優先被撤換。
 
(2) 目前開發單位提出的環說書或環評報告書,均是由其付費委由顧問公司代為調查撰寫,本質上即難以期待因此所提出書件,乃是透過公平客觀的調查,並完全將對環境、社會、自然生態等等是否產生不良影響的有利、不利因素忠實呈現。

以上兩者,會讓環評制度的公信力產生系統性風險

(3) 現有環評審查,程序倒置。制度設計上原本應該僅屬簡易篩選程序的一階環評,卻全部比照二階環評,做比較嚴格的實質審查。如此一來,原本可以輕鬆快速通過的較簡易開發行為,反而需要花較長時間才能通過,不符行政效率;至於政府拍板的「重大」建設,通常意味著其對各面向的影響也較為重大,卻反而幾乎為趕效率及政府威信而在一階即予有條件通過。加上在現行環評法的設計上,一階環評並無法定的民眾參與機制(是用恩給方式提供民眾參與,所以也隨時會被取消),形同剝奪民眾可以受到二階較嚴格的環評方式保障其基本權的權利及法定民眾參與機制的機會。
 
(二)      沈世宏提出將環評制度回歸目的事業主管機關,固有憑據,但卻是因為對六輕4.7期開發案,環評委員會做出有條件通過開發的結論所附加的條件,六輕無法接受,引發爭議,抗壓力不足而起。可見其單純是沒有擔當,因而自我閹割。動機不正,修法難以修出好的結果!
 
(三)      環評制度幾個調整的可能性:
1.     完全回歸目的事業主管機關(即決策單位),如此,否決權自然無需存在。
優點:與國際接軌,制度一致,落實責任政治。
缺點:
(1)當初在立法院創造台灣特有的環評制度,所顧慮目的事業主管機關的盲目開發建設的時空環境,現今是否已經可不必擔心?台灣地狹人稠選舉多,是否完全放心將環評制度交給目的事業主管機關?
(2)台灣迄今只是卸責政治,從無責任政治,短時間恐難期待主導開發建設的目的事業主管機關負責環評,會真正為環境把關。

2.     成立獨立委員會或讓國家永續發展委員會成為獨立委員會,將環評設在其下的機構。
優點:權責清楚,可以有更充裕經費、人力做好環評工作。
缺點:行政院組織法已通過,難再修法;成立獨立委員會,亦未必能真正獨立。

3.     維持現況不變:
優點:施行十多年,政府機關與人民熟悉其運作流程。雖然實際否決開發案件比例不高,但仍有一定嚇阻作用,讓政府拍板的重大建設外的民間開發案在規劃的第一時間,即較審慎。
缺點:在決策未端由位階甚低的環保署再負責審查能否開發,有違行政倫理,實際上歷來環保署的抗壓性均有所不足,實際為環境把關成效有限。

4.     併到國家發展委員會:
優點:提前到決策的前端(也就無須否決權),可以適度舒緩現制缺失,且可以設置專責機構客觀審慎辦理環評,但對於總統政見或行政院長拍板定案的重大建設,仍有相同問題。
缺點:國家發展委員會乃由目前的經濟建設委員會與研考會合併,其中經建會的經濟發展至上迷思仍難改變,成效仍有待觀察。

(四)至於上述其他有關開發單位與顧問公司間利益與共,顧問公司難期客觀忠實執行環評工作;及環評審查重心倒置、民眾參與機制保障不足等問題,主要關鍵出在操作制度的人心態上的問題。只要執政者肯徹底思考人與環境間的依存關係,究竟誰依附誰,該如何取捨處理,其理自明。

四、結論
  任何制度,從研訂到實施,都可以不斷評估檢討改善,但檢討與修正,不能因為私心,而必須出於對制度本身公正客觀的反省檢討。如此,才能真正訂出可長可久的制度。更何況制度的好壞,最大的關鍵出自於操控、運用此制度之人的好壞,也就是取決執政者的心態。
  台灣環評制度確實有諸多問題,也到了該檢討的地步,但作者衷心期待,環評制度的何去何從以及如何檢討修改,應該藉由完整民眾參與凝聚共識後決定的結論,而非出自環保署沈世宏署長個人沒有擔當所做出懦弱的決定!



[1] NEPA§102主要內容如下:「…在所有有關立法之建議、是草案及其他重大聯邦行為,對於人類環境品質有重大影響時,應由權責官員提出詳細的說明,其內容應包括:
  (1)、所提議行為對於環境之影響;
(2)、任何所提議之行為一旦被施行,對於環境所造成不可避免之損害;
(3)、所提議行為之替代方案;
(4)、有關人類環境之短期使用與長期生產力之維護與強化之間的關係;
(5)、所提議之行為一旦被施行所產生任何無法逆轉與彌補的資源耗用」
[2] 有關美國環評制度的介紹,請參張英磊,《多元移植與民主轉型過程中我國環評司法審查之發展》,台大博士論文,2009.6
[3] 詳細立法演變過程,請參立法院編《環境影響評估法草案》,1995
[4] 葉俊榮,《環境影響評估制度問題之探討》,研考會委託研究報告,2010.6
 

12 則留言:

green-beans 提到...

環評制度何去何從?

詹律師在此篇大作做了精闢的分析!
甚至提到制度確實有諸多問題,也到了該檢討的地步,
既然該做則不該宥於意識形態為了反對而反對。
至於修法是否出自沈世宏個人沒有擔當所做出懦弱的決定,
或許會不會是詹律師個人的認為與誤解。
早在99年研考會針對環境影響評估制度的探討,
即做過拿掉否決權,由目的事業主管機關來審環評。
http://www.rdec.gov.tw/public/PlanAttach/201008021202544678026.pdf

感謝詹律師此篇大作,
讓我們對國內環評制度有更進ㄧ步的認識。

獨立蒼茫 提到...

green-beans 您好:
您所提研考會的委託研究案,即拙文註4所引文獻,我有完整拜讀過。
至於沈世宏署長過去或許也曾稍有提及環評應回歸目的事業主管機關,但依個人觀察,其開始大聲倡議,確實自六輕4.7期環評結論所附條件引發爭議時起。

琳 Linn 提到...
作者已經移除這則留言。
Venico 提到...

詹律師您好,

謝謝您這麼精闢的分析,讓人更清楚的了解環評目前與改革上的問題。

看完您的文章以後,我用自己的分類方式重新的整理您所提出的論點,請您參考與指教。

您所提出的環評現階段問題,我認為可以分成三大類:組織、程序以及權責。
1)組織:
1.環保署的定位
即您所提到的,是否應將決策到最後才交給環保署。
2.環評委員的組成
2)程序:
1.環評一階、二階執行問題
2.環說書、環評書的製作
3)權責:
1.否決權
2.參與權

針對您所提到改革上應該要考慮的問題,根據您原來的論點,我認為問題可以簡化成三點,在這三點之下,也可以分成組織、程序、與權責這三個部分來看:
1)環評應該由誰來做?
主要是要考慮整個政府行政組織的規劃。也就是您提出的維持不變由環資部,或交由各部門、或永續會、或國發會。
2)環評該如何做?
其中就是環評法下細部的規定修改,其中包含了組織規劃、程序以及細項的權責。像是環評法、環評施行細則、環評委員會組織章程、專家委員遴選要點等。
3)是否應該要有否決權?
這部份我和詹律師的看法有一些些不同。我的淺見是,無論是否環評交由哪一個機關,其實 不一定要向國外那樣,還是可以考慮是否要設立否決權。否決權的問題,和組織的問題應該是可以分開來討論。

如果說考慮改革的時候,分成這三大類來看的話,可以用排列組合的方式來進行,針對不同的部份進行調整,或許在環評制度的改革上可以更彈性,也可以嵌合的更完備一些。以上是我個人的一些粗淺建議。

ching-feng 提到...

據我所知,沈世宏署長擔任署長後的環保署,是所有部會中唯一開始引用行政罰法中對違法企業財團裁處不法利得者,近年接二連三裁罰企業,最高有達到四億元者,並敦促地方政府進行假扣押違法企業財產,避免其脫產致無法收到罰款。針對六輕4.7期的台塑申覆案,沈署長也親自二度投書工商時報,駁斥社論及台塑之論述錯誤。早年沈署長在衛生署環保局擔任組長及在環保署擔任處長時發動稽查取締,大規模的強力執法,以勒令許多大型違法工廠停工改善著稱。其對抗違法財團的表現,完全不是詹律師所描述的沒有擔當及懦弱的公務員。

詹律師就因為沈世宏署長跟台大葉俊榮教授持相同看法,主張把環評制度回歸先進國家相同的做法,就說可見單純是沈世宏署長沒有擔當,自我閹割,動機不正,修法難以修出好的結果!還說環評制度的何去何從以及如何檢討修改,應該藉由完整民眾參與凝聚共識後決定的結論,而非出自環保署沈世宏署長個人沒有擔當所做出懦弱的決定!公務員是否就該接受這種陳述所涉及的人身攻擊,請詹律師三思!

獨立蒼茫 提到...

Venico:
  妳好,謝謝妳的整理分類。
至於否決權存廢的問題,以美麗灣案為例,試想,如果環評回到目的事業主管機關即台東縣政府,依發展觀光條例第3條、第24條規定,台東縣政府本即有核准美麗灣旅館開發經營的權責,如果由台東縣政府辦理環評結果,認為會對環境產生重大不良的影響,那台東縣政府只要直接駁回美麗灣公司旅館開發經營的申請即可,無須先在環評程序做出認定不應開發的結論(依現制還會涉及利益廻避問題),再疊床架屋駁回其申請。此乃法律邏輯與制度選擇的價值判斷問題,無關對錯。
  如改放到建議選項之一的國家發展委員會,目的乃提前到決策上游即先做評估,道理一樣,此時也無需維持否決權。

Ching-Feng你好:
  謝謝指教。
容我舉個例來說明動機,同樣是殺人,白曉燕案的殺手陳進興與日前因為肚子餓又找不到工作的殺童兇手,二人都是殺人兇手,但從社會面、或法官量刑角度,難道不該考慮背後原因與動機的不同,而一律判處死刑嗎(當然他們都犯了殺人罪,而執行死執負責槍決人犯的執行官則不會因而犯殺人罪)?我尊重你的看法,但我個人深信動機不正,攸關國家永續發展的制度,即無法被公平客觀地檢討反省。不過只要他始終堅持如一,我會肯定他的。
至於你提到沈署長對於污染企業依行政罰法裁處高額不得利乙事,固然有新聞效果,但實質效益呢?石破天驚的第一筆對觀音工業區污水處理業者裁處案件,被行政法院撤銷了,你知道嗎?因為環保署關於不當得利的裁罰,論述與金額的計算都很有問題,也就是意味著環保署開出第一張裁罰單之際,自己根本沒搞清楚它的性質以及如何裁罰?難免讓人覺得作秀成份居多。

green-beans 提到...

詹律師,您好!

雖然我對法律一竅不通
但不法利得的部份我有不同的看法
即使過去有案例被行政法院撤銷
但我寧願相信這是個恐龍法官
可以想像這個裁處金額沒有絕對的標準
環保署願意用這樣的方式裁處不法利得者
肯定是ㄧ項突破

法該為人民與事實服務
在法的面向上,或許裁處不法利得有太多困難
任何ㄧ個律師都可以協助不法廠商輕鬆打贏官司
但這絕對不是人民期待的正義
此時如果推說這就『法治國家』
至少我認為這是不道德的說法

獨立蒼茫 提到...

green-beans你好
  司法與行政的角色不同,而且司法有抑制行政專擅的任務功能。這是民主憲政三權分立的基本原理。
  你應該是環保署的公務員或機要,才能清楚這些事。相信你也知道沈世宏署長在署內被偷偷戲稱「點子王」的事,一想到新點子就要去做,卻常未事先做好完整評估分析,對污染廠商裁罰高額不當得利,就是著例。我支持沈世宏對污染防治不力的廠商開罰,但開罰終究攸關人民權益,所以必須要能通得過司法(避免行政機關專擅)的檢驗。因此,自己先做好評估分析,有完整的論述與明確的計算標準才來開罰(謀定而後動),才有實益,否則充其量不過是煙火秀,無助於解決問題,廠商也會有恃無恐。所以你應該先反省檢討署長的開罰為何說服不了法官?另外現有各項污染防制法的罰則是否太輕(所以,署長才被迫繞到不當得利的裁罰)?要不要檢討修法提高?如何限期改善,勒令停業或撤銷許可的規定是否過於實鬆模糊?該不該修法解決,以加強嚇阻作用?
所以,與其說是恐龍法官,或許更可能是恐龍署長呢!
我確實認為你的說法,很不道德!

green-beans 提到...

詹律師 早安

我相信立法機關當初『不法利得』良善的立法初衷
法沒有被行政及司法單位引用 沒人會用
但這個部份我不想多加論述

我就是ㄧ個平民老百姓
對ㄧ個不法廠商有受到嚴懲的期待
可惜司法總是讓人的期待落空
司法能給能人民ㄧ個正義嗎
我想不能
因為司法往往把道德排除在外

至於您最後ㄧ句話 我把它看成是您的筆誤
我仍然會為價值系統中正確的事挺身而出

獨立蒼茫 提到...

green-beans 您好:
我無暇一直重複相同的話,司法是被動的,你應該先期待行政(環保署)做好它本分應該做的職責,才能再進一步期待司法負起它該盡的責任。不解你為何說是百般迴護沈世宏,如果是他輕易製造出來不正確的事,豈能要司法毫無保留的買單?
立意或動機良善,做出來的事不一定對;但利益或動機不良,通常做出來的事幾乎是錯的(除了極少數歪打正著的案例)。

john7722 提到...

詹律師對沈署長要修改環評制度的意見,用沒有擔當及懦弱的決定來形容;對沈署長一向對財團強力執法及裁處不法利得的作為,就用是為了作秀,立意或動機不良來描述。

但是據我所知,環保署統計至101年11月30日止,已裁處不法利得的案件數有22案。總裁罰總金額新臺幣7億5,430萬元,其中不法利得追繳金額,合計達新臺幣7億5,001萬元。已繳納罰款者有16案,4案未繳,有二案追繳巨額的不法利得,採分期付款方式繳納,其中一案約一億三千萬元,已繳納新臺幣4,247萬元,另一案約四億四千萬元分五期,已於101年7月31日繳交第1期款9,000萬,第2期款將於102年1月15日前繳納。22案中有14案提出訴願,4案已裁定撤銷後另為適法處分;3案已被駁回,駁回案中有2案進入行政訴訟;合計有10案確定完成繳款且已結案。

且環保署已全面要求地方環保機關,必須追繳違規者之不法利得,藉此建立全國一致的制度,以發揮嚇阻不法及遏止污染環境的效用。如此作為,很難説是為了作秀,或有什麼動機不良的地方。詹律師不站在打擊違法財團者這邊,譴責財團或聲援獻策以擊敗財團的訴訟,反而責怪轉達詹律師所不知事實的人,不該百般迴護沈署長。

詹律師的問題,是已脫離就事論事的態度,落入以人論事,並以無法查證的動機論,為己辯護或抹黑。或許詹律師是以反對執政黨或監督政府自許,反財團或環保訴求不過是工具;對於執政黨或官員的作為,一定要站在辯論賽的反方,將執政措施與財團連結,進行批判。

因此,詹律師對於政府即使是明顯申張正義,維護公益或打擊財團的措施,為了要吹毛求庛地加以責難,就用官員雖有外在善行,卻能力不足致訴訟敗訴,或用有邪惡可譴責動機的污名化方式,來掩飾其理屈辭窮的窘境。

獨立蒼茫 提到...

john7722 你好:
如果你無法理解什麼是三權分立?
如果你無法理解為什麼行政機關的行政處分必須受到司法機關的合法性檢驗?
如果你認為行政機關可以想做什麼就做什麼?
我尊重你的看法,但做為信奉民主法治的我,關心環境與土地正義,我也維護民主法治。我說過我支持對污染廠商開罰,但不是沈世宏這般說法。我在我的部落格書寫我的想法、看法,你不喜歡,盡可別來看,至於我反什麼?維護什麼?社會自有公評,無須你的扭曲!