Example 10 - Another Advanced Example

  • 堅持 守護

    一直在影響司法對台灣土地徵收制度的認識的苗栗大埔區段徵收案,歷經二次最高行政法院發回,於徵收違法判決確定後,來到返還土地的關鍵時刻了。

  • 正直 任俠

    對於一個涉及拆除323戶,影響近半千餘人口(近半是高齡老人)的建設計畫,任何有民主素養、人權法治觀念的政治人物,絕對會謹慎再謹慎、傾聽再傾聽

  • 環境 永續

    政府拼經濟的腦袋最需要創新!如果連央行都僅能提出靠救房市或設立石化產業專區救經濟的方案,是否意味著整個政府(高層政務官)都已黔驢技窮,應該換腦袋當家了?

  • 土地 正義

    近十年,台灣無論行政、立法、司法的領域,都在資本的壓力下逐步失守。這是年輕一代之所以走上街頭的原因。這是我輩沒有好好為他們守住永續生活條件所造成。而當他們勇敢地上街,卻得蒙受國家動用水車、警棍的暴力攻擊,也意味著台灣民主已走到危險且急迫需要改變的關鍵時刻。


2015年9月28日 星期一

完成國土計畫法,務實國土計畫,實踐區域治理

我的土地正義政見(一)總論

期望藉由與台灣整體發展息息相關的國土規劃議題,進行詳實 縝密的公民參與,藉此增進人民對於台灣本土的認識與認同。打破長期以來專家治理模式,落實以人民為本的政府,並且更進一步培養公民與政府直接民主的素質與決策經驗,鋪陳未來台灣民意走向真正獨立國家的碁石。

 

壹、對當台灣現況診斷與分析


台灣屬於海島型國家,卻有三分之二的國土是山區,並且座落於大平洋火環帶,地震頻仍,岩層破碎脆弱,又地處西北太平洋地區颱風主要路徑,颱風不時帶來強烈的暴雨、洪水與土石流,讓台灣名列世界自然災害危險地區的前茅,台北市則是全球最脆弱城市。也因為上述自然環境特性,台灣年雨量高卻屬缺水國家。


但長期以來,政府始終迷信經濟發展,政客也以土地開發手段來攏絡派系,取得或維繫政權,濫用區域計畫法的使用分區變更與開發許可制以及都市計畫法之個案變更程序,讓個案開發可以輕易破壞國土分區使用管制功能

而中央各部會作為國土利用管制與各目的事業的中央主管機關,幾乎未曾善盡把關職責,於是我們看到海岸地區過度開發、工業區設置毫無節制違章工廠林立,因而台灣人民不僅必須承受台灣本土如火力發電、石化、煉鋼、水泥等產業包括對空氣、水與土壤的工業污染。每逢冬季,更必須同時承受來自中國北方的霾害。此外,都市計畫肆無忌憚浮濫擴張、住商工農分區交雜錯置與山坡地超限利用等[1]人謀不贓。

過去政府政策(尤其科技決策),一直是專家統治的領域,不具專門知識的公眾,被認為無法瞭解專業的複雜性,而公眾的在地知識,則不受專家重視,因此公眾被排除在決策參與過程之外,僅能走向抗爭,反而增加整體社會成本。其實,風險的認知、承受的能力與意願、利益與義務的分配以及公共利益的社會價值等的衝突,使政府決策再也無法、更不應被侷限在專家的技術知識領域之內,否則不只可能導致更多風險,也會招來更大的民怨反彈與執行的阻礙,過去國光石化與中科三、四期的開發、美牛進口去年的服貿黑箱審議、近日是否參與亞洲基礎設施投資銀行,都是血淋淋的著例

貳、策略與目標


一、完成國土計畫法立法

談國土規畫與區域治理,不能不先談遲未立法通過的國土計畫法草案,以及詳實調查包括水資源在內的自然環境容受力。因為沒有法律授權,國土計畫無法成為具有約束力的法定計畫,因此,盡速推動通過立法,乃當務之急;沒有國土詳實基礎資訊,規劃將屬空談。而國土計畫欲取得高度共識,俾利共同遵循,於擬訂過程,勢必需要廣度、深度俱足的資訊公開與民眾參與。但該草案第5條第9款僅原則性宣示國土規劃應力求民眾參與多元化與資訊公開化,其第11條規定之意見蒐集與民眾溝通方式,為座談會、公開展覽與公聽會等,與都市計畫法所定方式並無不同,依過往經驗,實際效果恐怕非常有限。

期待藉由國土計畫法與國土規劃的推動過程,導入更全面的公民參與機制,落實台灣的直接民主。

公民參與是間接參與或直接參與,可依學者許文傑所修製的下圖加以說明、判斷

文字方塊: 議題文字方塊: 議題 

一:由間接參與到直接參與脈絡的轉變[2]

二、務實進行國土分區規劃

依草案內容,未來國土會分為國土保育地區、農業發展地區、城鄉發展地區與海洋資源地區等四大功能分區,形式上雖有四大分區,但草案對於海洋資源地區幾乎未有著墨,實質上仍屬陸域概念的國土計畫。海岸管理法已立法通過,為因應全球暖化、海平面上升以及極端氣候的影響,已有專法可管的海岸地區,應連同海洋資源地區為議題單元,擬定其整體計畫與治理內容。

內政部舉行國土計畫法草案公聽會時,曾介紹未來國土保育地區將占國土面積約60%,如再加上農業發展地區,可能逾85%,而且號稱引進「成長管理」制度(是為因應大型都會發展過快,造成能源、自然資源使用無效率,所提出改善之方案)。但草案卻賦予可以透過使用許可及許可變更的機制,而改變分區編定或使用內容,等同變相的開發許可舊制。如此,則功能分區管制功能,恐會如現有區域計畫,徒具形式。

為確保台灣能健全地永續發展,其四大功能分區各應占國土多少比例?除地理環境條件外,尚涉及未來台灣的自然資源(包括水資源)供給能力、土地承載力、經濟產業內容規模、能源、人口、農業與糧食自給率、文化、防災與避災等政策。以上政策的決定,即應透過廣度、深度俱足的民眾參與,凝聚全民共識各種政策凝聚共識後,依共識結論評估試算所需土地與自然資源比例,再透過公民參與擬定各功能分區的劃定條件,調查、估算可能區位與面積,俾政府機關能據以編定分區與嚴格管制。

當然,於取得共識後所編定的各項分區,即不應隨時隨意變更,並明定人口成長型都市計畫與產需求業型都市計畫新訂或擴大的嚴密條件,杜絕內政部自承與監察院糾正的浮濫現象。而在城鄉發展地區進行產業發展,增劃編工業區科學園區或其他必要之開發建設,在上述共識下,不僅可有效降低阻力,且不妨簡化相關審議程序,以增進投資效率。(此處將另提有關都市計畫、區段徵收、都市更新與市地重劃等細部政見)

三、實踐區域治理

於上述具有高度共識的國土計畫下,區域治理即有大原則可資遵循,而不會流於盲目的政見惡性競爭。早期曾有諸多縣市首長喊出要機場、要兩岸直航對口港;又如西部有二條高速公路、一條高鐵,東部是否也該比照,方屬平衡?每個縣市都要有大巨蛋才公平?於全球化浪潮下,小國與其產業經濟得以屹立不搖,靠的是與大型跨國企業的差異化與在地化。區域治理也應是如此,每個地區皆有其個別環境條件,應盡量凸顯區域特色,發展效益根留地方的在地經濟,並以創造加乘的互補效應,而非毫無節制地要求完全比照台北模式發展或西部模式;又或如每個縣市都想複製早期竹科的產業發展經驗,於世界經濟情勢早已翻天覆地之今日即不可能也不切實際。

認清地方不宜也不可能各行其是,過往長期任意開發建設後,也可回頭針對上個世紀過度強調經濟發展所遺留下來的各種污染,跨區域協調整合進行環境治理、污染整治。

許多政治人物都喜歡喊縮短城鄉差異,但縮短差異的實質內不應該是表相的地景相似(即全盤都會化、鋼骨水泥化)、產業內容與基礎公共設施相近,而是藉由區域特色、環境條件,發展在地產業經濟,拉近城鄉住民實際所得、醫療、社會福利服務照顧系統、環境衛生條件的品質標準。

參、具體主張

一、完成國土計畫法立法(日前立法院內政委員會突然排審,個人會實際參與具體條文討論)。國土計畫法應明訂下列基本規範

1、包括草案內容、四大功能分區與特定區域的區位配置與面積、管制與許可使用項目,應明定越來越密、越來越強的公民參與機制。

2、於前述規定與邏輯下,於城鄉發展地區申請開發建設案的爭議必然大幅減少,明定簡化其審議程序,以收行政效率。

3、明定城鄉發展地區外之其他分區,除非為國防、公共安全或天然災害應變、災後重建,方得個案變更,否則應循國土計畫通盤檢討變更為城鄉發展地區,始得開發或從事與原功能分區目的不符的使用項目。

4、明文賦予將原住民族的保留地、祖靈地、主要祭儀場所、農耕地、現有部落、居住生活與具特殊意義的核心傳統領域,劃為原住民族特定區域之法源,並搭配原住民族自治法之立法,允許原住民族實質自治。

5、明定山林水土保持、水資源運用、地層下陷整治、污染防治、海洋資源與海岸管制、公共運輸等區域聯合治理的權責。

6、基於海洋資源地區流動型生態特性,應例外明定由中央統轄管理。

7、明定因本法之施行或依本法所擬訂國土計畫之公告實施,土地依原有土地使用管制規則或項目得為使用收益的權利受到限制者,政府應為補償。

二、承上立法建議,國土計畫法通過後,國土規劃指導原則與應有內涵:

1、持續詳細調查國土承載力、自然資源與環境涵容能力,建立國土基礎資料庫。

2、進行農地使用現況、土壤地質條件、污染情形、周邊環境條件的總盤查(農委會已完成相當程度的農地空間資源調查),並併入國土基礎資料庫,藉此重新進行農地分級編定。對於違章工廠密集林立部分,限期經濟部負起責任依工廠管理輔導法輔導合法化(違章工廠拖延緣由乃因會增加營運成本),對於零星佇立農業區者,則積極輔導遷入工業區。配套於農業發展條例或另定農業基本法,將不利於農地保護與農業發展的的休耕補助、欠缺實質從事農耕、畜、水產之農民資格認定的老農津貼,改成具實質從事農耕、畜、水產之農民資格審查認定之生活支持給付與友善農地生產環境對地給付(歐美日韓行之有年)與年金制,以避免農地與周邊農民公共設施傾廢、農地遭盜挖土石與傾倒廢棄物;建立農地儲備制度,賦予政府對於農地之出售有優先承買權,以供日後出租或平價補助出售予青年農民,使其有農地可以務農(將另提詳細的農業、農地與農民政見)。

3、務實依土地與環境現況規劃各分區的區位與面積,並從嚴訂定容許使用項目與管制事項。城鄉發展地區之工業區,應避免與農業區、住宅區或商業區交錯夾雜;台糖從事農業使用之完整大面積土地,應重新編定回主要農業發展地區,嚴禁移作其他開發使用。

4、真正從海洋國家邏輯出發,跳脫縣市行政區界,審慎規劃海域與海岸之保育、利用與管理。

5、積極調查以原住民族現行族群居住、生活領域或部落所在地為核心,加上祖靈地、主要祭儀場所、農耕地等,劃為原住民族特定區,促成原住民自治。

6、結合既有水庫與其所屬河川,以夥伴關係規劃跨部會、縣市的流域治理系統。

7、於不影響國土功能分區之下,就區域特性,規劃區域聯合治理原則。

8、上述各項規劃的具體落實過程(尤其落實到地方政府的直轄市、縣市國土計畫的擬定),均應在詳實縝密的公民參與機制下實踐。

肆、效益評析

一、透過詳實縝密之公民參與機制,制訂國土計畫法、擬定國土計畫,乍看之下,似乎程序繁瑣而無效率。惟一旦凝聚共識,未來推動與執行阻力即會大幅減少。尤其,政府、企業投資與人民如均能遵守此部基於高度共識所擬定之國土計畫,執行政策、投資計畫與使用所屬土地,因重大建設、投資開發與違規使用所引起之紛爭,亦必能大幅減少,進而同時降低政府施政決策、企業投資與人民健康等風險(換句話說,效率,取決於執行的順遂,而非拍板定案的快速),增進政府公信力與社會和諧,提昇國家效能與競爭力。

二、時至21世紀,歐美日等先進國家許多政策擬定過程都已陸續導入公民參與,甚至早已把公民參與直接放進法律規範加以實踐,例如美國的「聯邦政策諮詢法案(Federal Policy Advisory Act)及「行政程序法」(The Administrative Procedure Act)中均對人民或團體參與政策聽證的機會授予法律地位。加拿大政府也有類似美國的作法,瑞士與其他歐盟國家,甚至常以公民投票來決定政府的施政方向或決策。

三、台灣空喊海洋國家幾十年,卻始終停留(固守)在陸域國家治理模式,希望透過此次實質納入海洋資源地區的資源調查、規劃與治理,真正邁向海洋國家(全球其實僅有一個相通的海洋),與國際接軌。

伍、總結

      期望藉由與台灣整體發展息息相關的國土規劃議題,進行詳實 縝密的公民參與,藉此增進人民對於台灣本土的認識與認同。打破長期以來專家治理模式,落實以人民為本的政府,並且更進一步培養公民與政府直接民主的素質與決策經驗,鋪陳未來台灣民意走向真正獨立國家的碁石。



[1] 摘自內政部20141017公告之全國區域計畫。
[2] 許文傑,〈公民參與的理論論述與公民性政府的形成〉,《公共行政學報》第4期,20001月,
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