Example 10 - Another Advanced Example

  • 堅持 守護

    一直在影響司法對台灣土地徵收制度的認識的苗栗大埔區段徵收案,歷經二次最高行政法院發回,於徵收違法判決確定後,來到返還土地的關鍵時刻了。

  • 正直 任俠

    對於一個涉及拆除323戶,影響近半千餘人口(近半是高齡老人)的建設計畫,任何有民主素養、人權法治觀念的政治人物,絕對會謹慎再謹慎、傾聽再傾聽

  • 環境 永續

    政府拼經濟的腦袋最需要創新!如果連央行都僅能提出靠救房市或設立石化產業專區救經濟的方案,是否意味著整個政府(高層政務官)都已黔驢技窮,應該換腦袋當家了?

  • 土地 正義

    近十年,台灣無論行政、立法、司法的領域,都在資本的壓力下逐步失守。這是年輕一代之所以走上街頭的原因。這是我輩沒有好好為他們守住永續生活條件所造成。而當他們勇敢地上街,卻得蒙受國家動用水車、警棍的暴力攻擊,也意味著台灣民主已走到危險且急迫需要改變的關鍵時刻。


2012年1月9日 星期一

新修正通過的土地徵收條例評析

        新修正的土地徵收條例,沒有行政院吳敦義院長承諾的官方版與民間版「華山論劍」,也沒有立法院正常應有的一讀程序,只有立法院休會前兩天虛應故事地與農陣、民進黨草率的協商,便在國民黨立委強勢主導下表決通過。結果只是在總統馬英九令人民無感的冰冷數據上多加「1」,讓馬英九可以對外吹噓其又落實了一件政治承諾。但一如其他政見,那終究只是表面,實質上的內容與人民的期待相去甚遠,可以說此次修法幾乎是原地踏步(註1)以下作者單純從新法本身,簡單加以評析此次草率立法之下所衍生或遺留的問題:
       此次修正條文,新增需用土地人應製作公益性及必要性的評估報告書、訂立公益性及必要性評估因素,並規定需用土地人在勘選用地範圍時應避免的事項及不得徵收特定農業區的農牧用地,似乎有將現行土地徵收制度原本長期缺席的公共利益機制加以明確化的趨向。但由於第3條之1第4項但書明定經國防、交通、水利事業、公用事業供輸電線路使用所必須及行政院核定的重大建設所需要者,仍可徵收特定農業區的農牧用地,此但書規定的事業範圍不僅過廣,而且何謂「行政院核定的重大建設所需要」並未定義,會給予行政機關過多的裁量空間,可能導致「特定農業區之農牧用地不得徵收」的規定流於形式,無法達成保護特定農業區的目的。         有人批評說現有特定農業區農牧用地的現況,有部份可能已遭違建工廠或假農舍真豪宅入侵違規使用,甚至為數不少已遭汙染,未必都屬於優良農地,以特定農業區為特別保護的對象,恐有疑問。但作者認為那是過去土地使用管制未發揮其應有功能,亦即中央與地方的土地使用管制機關長期怠於管制或無力管制的結果。但因「特定農業區」乃屬法定名詞(區域計畫法施行細則第13條第1款規定,特定農業區是指優良農地或曾經投資重大農業改良設施,經會同農業主管機關認為必須加以特別保護而劃定者。),過去管制不力,應檢討者為依現況重新盤點現有特定農業區範圍內的農牧用地有哪些應該劃出,以及為因應糧食安全危機,又有哪些一般農業區的農牧用地與台糖土地應該重新劃入特定農業區,並開始嚴加管制,而非因噎廢食,不對特定農業區特別加以保護。
        行政院農業委員會於2011年5月10、11日舉行「全國糧食安全會議」,其重要結論包括訂定國內糧食自給率在2020年從現有32%提高至40%。馬英九總統親臨大會閉幕式,提示「水資源」和「糧食安全」都屬國安問題,不能年復一年危機處理,應有長期規劃 (註2)
        同年月19日行政院長吳敦義在行政院會聽取農委會「全國糧食安全會議結論」報告案後也表示,糧食安全是國家安全層級的問題,應全面提升農業用水及農地之利用效率,以維護優質糧食生產所需的水土資源 (註3)
       此外,依內政部統計資料,目前已完成的都市計畫,預計可以引進的人口已達2,500萬人 (註4)而目前臺灣居住於都市的人口僅為1,800萬人,即使把全台2,300萬人口全部遷往都市地區,仍綽綽有餘。但彰化以北各地大面積的新訂或擴大都市計畫不僅仍如雨後春筍般不斷冒出,而且幾乎都是位於緊鄰都市地區的平整優良農地上,例如:高速鐵路彰化車站特定區計畫範圍內有97.16%是特定農業區(註5) 新訂臺灣知識經濟旗艦園區特定區計畫(原名璞玉計畫)的範圍,依新竹縣政府2008年7月新訂臺灣知識經濟旗艦園區特定區計畫申請書(核定本) 描述如下:「本計畫區內產業主要以農業為主,由於本地水源豐富,灌溉水圳便利,因此,水稻產量極高,品質極佳,早期所產的良質米素有『貢米』的美譽。…本計畫區屬於非都市土地,用地編定多為農牧用地,使用現況以農業使用為主,主要為特定農業區。」(註6)如依反對徵收的自救會資料所示,特定農業區的範圍更高達99%;新竹二重埔、三重埔(原竹科三期預定用地,但使用分區變更後,迄未完成徵收)的變更新竹科學園區特定區計畫,原本也有大面積的特定農業區,其中農民田守喜尚且屢屢獲得神農獎,未來卻面臨無地可耕的窘境等等。(註7)顯見政府最高層的政策宣示,仍未能改變目前地方政府早已逸脫人口成長需求而單純熱衷於藉區段徵收「改善財政」的土地開發遊戲。
        因為是中央、地方與財團結合下的吞噬土地遊戲,自然反應在此次甫修正通過的土地徵收條例第3條之1第4項條文之內。其中主要的爭議即為目前並無具體認定標準的「重大建設」,過去備受學者、農民質疑徵收過於浮濫的案件,都冠有國家重大建設的名義。如依字面文義理解,國家安全層級的問題,其重要性或公益性理應大於單純的經濟發展。尤其糧食安全問題,一則是攸關未來國人生理基本需求的問題,二則目前新自由主義經濟發展模式所產生資源或經濟發展成果分配相當不均的後遺症,在歐美普遍備受詬病,臺灣也未能倖免。所以為經濟發展而進行的「重大建設」,是否得以做為發動徵收特定農業區的理由,非無深究之餘地。
      其次,本次土地徵收條例修正條文雖參酌民間版修正草案明定徵收計畫書應記載事項及中央主管機關應審核事項,但民間版基於個案徵收欠缺總量統計與管控,稍不注意,對族群人數極少之特定原住民族之生活文化,即可能產生重大影響,因而原於修正草案第1條之1第2項規定:「計畫徵收之土地,如屬原住民族之土地,應與中央原住民主管機關諮商,並取得其同意。」因此方於徵收計畫書應記載事項中配套明定:「如涉及原住民土地之徵收,應檢附中央原住民族主管機關之書面同意文件。」惟本次土地徵收條例修正條文並未參酌民間版增訂上開第1條之1第2項的規定,卻於第13條之1第1項第18款增訂「涉及原住民土地之徵收,應檢附中央原住民族主管機關之書面同意文件。」前後配套未併同規定,此項立法上的疏漏,將可能造成未來法律適用上的困擾。
        再者,從徵收公共利益及必要性的程序保障機制來看,雖將區段徵收說明會修正為區段徵收公聽會,並新增特殊情形應舉行聽證,但因舉行公聽會與聽證之人仍為需用土地人,且規定特定農業區經行政院核定的重大建設「如有爭議」時始舉行聽證,則無論聽證程序或公聽會皆非由核准徵收機關舉行,仍然無法避免球員兼裁判的現況。更何況何謂「如有爭議」?概念太過模糊而留有太多解釋空間,顯然無法建立客觀中立的人民程序參與機制。
        另本次土地徵收條例雖已規範中央主管機關以合議制審議徵收案件時,專家學者及民間團體代表的比例應超過二分之一,但因都市計畫及區段徵收具連動關係,都市計畫前經地政、都市計畫、城鄉規劃、交通等專業領域學者等相關背景的都市計畫委員審議通過,且環境影響評估法及政府政策環境影響評估作業辦法等相關法令規定新訂或擴大都市計畫(僅適用面積十公頃以上),於報請內政部核定前,應先舉行政策環境影響評估作業。而區段徵收因強制性、直接侵害人民的財產權,應符合公共利益及比例原則、正當法律程序等要件始合於公益徵收的概念,中央主管機關審核區段徵收時,應具體審酌區段徵收過程是否未充分保障人民參與的權利、是否符合正當法律程序等的問題,以確實保障區段徵收過程已充分凝聚對徵收個案的公共利益。對於上述概念與問題的瞭解與掌握,具備「法律」背景之人,相對於地政、環境影響評估、都市計畫、城鄉規劃等背景不僅更為重要,在其審議成員中更應為相對多數,始能於審議徵收案件中確實保障土地所有權人的財產權。惟本次土地徵收條例修正條文第15條除增定專家學者及民間團體代表比例外,對於專家學者的專業領域方面卻只規範專家學者應為「地政、環境影響評估、都市計畫、城鄉規劃」專業領域背景的人,將民間版列為第一順位的法律專業背景拿掉,「地政、環境影響評估、都市計畫、城鄉規劃」專業領域背景之人,既然已在都市計畫或政策環境影響評估作業階段參與審議,則再參與審議區段徵收案件,充其量僅再重複以前已經審議過的事項,對於在徵收階段應優先注重考慮維護基本人權的事項,反而有難以勝任的情形,因此修法後的現況無異於疊床架屋。
        最後,可為徵收之標的包括土地、土地改良物(如建築改良物與農作改良物),惟同為徵收的標的,為何僅有土地部分以市價補償?此部份是與民間版主張應全部用市價徵收亦明顯不同。如此修法,是現有地上改良物查估補償方式已屬市價補償?或立法上的疏漏?抑或是立法上刻意認為土地改良物的徵收無市價補償之必要?不管是基於上述何種原因,理由何在?至少依目前實務上的經驗,土地改良物的補償與市價亦頗有差距,如竹南大埔區段徵收案其中一被徵收人原在徵收前花費新臺幣1000萬餘元建屋,相隔數月,其後苗栗縣政府查估之建築改良物補償費僅有400萬餘元( 註8,即是著例。
         附帶一提,本次修法在第63條增訂第2項,將第30條有關市價徵收的施行日期授權行政院另外訂之,是否妥適?已非無討論餘地。國民黨籍立委竟趁民進黨立委抗議不注意之際,趁亂通過一項立法院附帶決議:「台中市政府理台中市都會區大眾捷運系統鳥日文心北屯線建設計畫工程,內政部核准土地後,台中市政府已公告徵收,惟尚未發放補償費,倘土地徵收條例部分條文修正草案修正通過,針對上開被徵收土地,應適用修正後以市價補償之規定。」此項附帶決議本身效力如何?是否違反行政程序法第6條行政作為,非有正當理由,不為差別待遇的規定,亦大有疑義。


附錄1:土地徵收條例(20111213修正後),立法院公告條文:http://lis.ly.gov.tw/lghtml/lawstat/version2/01229/01229100121300.htm

附錄2:台灣民間農村陣線民間版修正草案條文:http://www.taiwanruralfront.org/sites/default/files/991111土地徵收條例修正草案(定稿後修正五版).pdf


註1:請參照作者《馬政府居住正義,騙!!!》一文,網址:http://thomas0126.blogspot.com/2011/12/blog-post_16.html#more

註2:參照行政院農業委員會網站,新聞與公報/農業新聞/全國糧食安全會議圓滿閉幕2020年將提高國內糧食自給率至40%,(網址:http://www.coa.gov.tw/show_news.php?cat=show_news&serial=coa_diamond_20110511150551,最後瀏覽日:2011年12月26日)。

註3:參照中華民國行政院新聞局網站,吳院長聽取「全國糧食安全會議結論」報告案,(網址:http://info.gio.gov.tw/ct.asp?xItem=89214&ctNode=3852&mp=1,最後瀏覽日:2011年12月26日)。

註4:參照內政部2010年度統計年報:都市計畫區人口密度(網址:http://sowf.moi.gov.tw/stat/year/y08-02.xls,最後瀏覽日:2011年12月26日)

註5:彰化縣政府2010年12月修訂之《擬定高速鐵路彰化車站特定區計畫書》,頁27。

註6:引自新竹縣政府2008年7月新訂臺灣知識經濟旗艦園區特定區計畫申請書(核定本)第3-25、3-26頁。

註7:參照自由電子報/書商變農夫,田守喜種出冠軍米/2011年8月26日(網址:http://www.libertytimes.com.tw/2011/new/aug/26/today-north7.htm
自由電子報/竹北璞玉自救會農民,控訴政府濫徵農地/2011年6月30日(網址:http://www.libertytimes.com.tw/2011/new/jun/30/today-life2.htm

註8:參照關魚/兩百年祖傳良田,苗栗縣政府怪手強奪/2010年6月19(網址:http://www.taiwangoodlife.org/story/20100619/2128)



1 則留言:

嬋兒 提到...

我了筆記:

1.新修正土徵條例第3條之1第4像但書,說行政院核定重大建設所需者,仍可徵收特定農業區的農牧用地。。。。現在的行政院都說白海豚會轉彎了,台灣農牧用地恐將不保。

2.目前已完成的都市計畫,預計可引進人口已達2500萬人,台灣目前居住都市人口僅1800萬人,縱將全台2300萬人都遷往都市,也都夠住。。。。。但現在都市計畫遍地烽火,炒地皮,增加政府稅收,房價被炒高小老百姓反而買不起房,人心浮動...政府強盜!

3.民間版土徵條例草案,為必免族群人數極少的特定原住民文化因土徵受重大影響,於修草第1條之1第2項規定:【計畫徵收之土地,如屬原住民之土地,應與中央原住民主管機關諮商,並取得其同意。】,但該母法未通過,未來適用法律可能又會被有心人士曲解為根本不須原住民同意。

4.公聽會是大事抵定的報備給你知,聽證會才是人民意見也要採納的程序參與,區段徵收說明會只是公聽會,特殊情形才舉行聽證會(又到了世界上會不會有“特殊情形“的時候了)。但不管是公聽會還是聽證會,舉行的人都是需用土地人,不是核准徵收機關,球員兼裁判,怎麼玩都是投球的贏,沒球拿的挨打。

5.合議制審議徵收案件,專家學者及民間代表比例應超過二分之一,但所謂“專家學者“,只規範應為“地政、環境影響評估、都市計劃、城鄉計畫“專業領域背景,可是這些人其實在“都市計劃或政策影響評估作業“階段就已參與審議,他們通過要執行的都市計畫,怎麼可能會在區段徵收時來維護基本人權,所以審議徵收案件,到後來也可能變成虛應故事。

6.新通過土徵條例的市價補償,只規定到土地,那,土地改良物呢(比如房子和農作改良物)?

7....竟然提到我的家鄉,烏日,這個差別待遇...說實在烏日真的很黑,大家都只想拿錢。我爸一直要灌輸我這個世界沒救了的思想,大概是為了想保護我吧~可是老爸,雖然我也姓蔡,可是不要把妳女兒想成像蔡英文那麼厲害好嗎?...不過說真的,我這個人怕東怕西,根本也都沒什麼建樹是在怕個鬼阿!就是大家都怕東怕西才會讓惡鬼滿天下的啦!我還是盡力要過邪不勝正的人生!

...有感覺下一個立法院會期你們會繼續努力,這次我們要更團結,重建逐漸崩毀的世界。你們辛苦了!不管以任何形式,一起加油!