淺談土地徵收條例的癥結問題

             

   (99/08/03大埔朱阿嬤自殺當天，她們家農地仍被持續施工的照片)

     

        717農民凱道守夜後，訴求政府應在二期稻作可以收成的120天內完成修改土地徵收條例。台灣農村陣線民間修法小組亦已開始進行，希望政府部門能迎頭趕上。

       在依土地法（民國26年03月01日施行）實施徵收的年代，大法官會議於85年07月05日做出第409號解釋，認為徵收土地是對人民財產權發生嚴重影響，法律上就徵收之各項要件，應詳加規定，土地法第208條各款用語有欠具體明確，徵收程序的相關規定也不盡周全，有關機關應該檢討修正。
       行政院內政部因此制訂土地徵收條例（89年02月02日公布），其第一條第一項雖然規定「為實施土地徵收、促進土地利用、增進公共利益、保障私人財產，特制定本條例。」但關於上述大法官會議所要求應該具體明確的各項法律要件，仍然空泛，不足以保障私人財產。

茲將現行土地徵收條例主要缺失分述如下：

一、土地徵收條例第3條規定：「國家因公益需要，興辦下列各款事業，得徵收私有土地；徵收之範圍，應以其事業所必須者為限：一、國防事業。二、交通事業。三、公用事業。四、水利事業。五、公共衛生及環境保護事業。六、政府機關、地方自治機關及其他公共建築。七、教育、學術及文化事業。八、社會福利事業。九、國營事業。一○、其他依法得徵收土地之事業。」

(一)但上述大法官會議解釋，所指出的核心問題，仍未獲得根本解決，例如：

1.所謂「公益」，指的應該是第一條的公共利益，但如何定義「公益需要」？認定判斷的條件、  標準為何？由誰認定判斷？認定判斷的程序為何？例如應否舉行聽證程序？完全沒有任何具體明確的規定。行政機關向以經濟開發，有利於增加GDP、促進就業為說詞，但此種說法過於單薄膚淺。就私人財產保障而言，如徵收範圍涉及眾多的土地所有人，且面積動輒數百公頃時，從憲法第7條宣示的平等權與第15條規定對生存權與財產權的保障來看，是否也已進入公共利益的範疇？因為徵收影響所及，不單只財產權的喪失，以農地之於農民而言，在轉業困難之下，甚至進一步牽涉生存權的核心問題。增進公共利益與保障私人財產間的平衡，也應該是公益的評估或考慮重點之一。

2.所謂「興辦下列各款事業」，第7款以下已非全然開放式的公共事業，為何可以徵收私有土地？尤其第10款，更是大開便宜行事之門，任令私人企業可以藉由促進產業升級條例、產業創新條例、科學園區設置管理條例等法律，透過政府行政手段強徵人民土地來做為自己的廠房基地。試問私有企業財團，資力雄厚，為何不能自己購地而要透過政府強徵民地？歐美的企業幾乎都是自己買地，為何仍能保有強大的競爭力？在台灣，從早期的獎勵投資條例、促進產業升級條例，到最近的產業創新條例，已大量提供各種租稅優惠，加上攸關競爭力的研發，亦有獎勵補助，為何仍然扶植不出產業高競爭力？為何企業仍然貪婪農民土地？

3.何謂「徵收範圍，應以其事業所必須者為限」？此一範圍的合理性？如何判斷？誰來判斷？以竹南大埔為例，群創要地28公頃，為何要透過特定區計畫手段，區段徵收157公頃，其必要性為何？其他諸如新竹竹北的台灣知識經濟旗艦特定區計畫，交大要地33公頃，加上仍不知廠商何在的產業專區尚不超過120公頃，卻計畫區段徵收447公頃，其必要性又何在？都市計畫法第12條固然容許為工業發展之需要，辦理「特定區計畫」，但亦應先行有實際需求，才能劃設，豈容先行計畫並為區段徵收，再對外招商（等於對象、需求在計畫時均仍不確定存在）？

(二) 因此，土地徵收條例第3條，關於「公益需要」、「徵收範圍的合理性(事業所必需者為限)」及「第7-10款所定事業的必要性」均有再檢及進一步予以具體明確化的必要。

二、土地徵收條例第4條第1項所定，得為區段徵收的範圍，亦嫌太空泛。尤其從此項第6款「其他依法得為區段徵收者」連結到都市計畫法第12條，幾乎可以讓地方政府與金權派系勾結任意透過擴大或新訂都市計畫、擬定特定區計畫而拿人民財產大做無本生意。加上第2項又放寬第1項的第1到3款得為先行區段徵收，從大埔事件的經驗及前述其他特定區計畫來看，充分顯露其弊病，亦應予以從嚴修改。

三、土地徵收條例第10條第2項所定的公聽會，是在事業計畫報請目的事業主管機關許可前舉行，土地所有人(也就是被徵收人)最有知悉的實益，但依實際經驗可知，被徵收人難以從施行細則第10條所定的公告程序知悉(一般人亦同)。若等到事業計畫已通過且已核准徵收，才依土地徵收條例第18條通知被徵收人，當然會引起反彈、驚慌。建議土地徵收條例第10條第2項修改為應直接通知可能的被徵收人，盡早使其知悉需用土地的事業計畫，得以及時反映意見，以減少日後爭議產生。否則若引起抗爭或社會輿論壓力，反而更增加行政成本與社會成本。至於其他間接的利害關係人或一般社會大眾，才用公告方式周知。

四、土地徵收條例第11條的協議價購流於形式，土地需用機關，甚至在計畫尚未獲核准前，即先行協議，殊為荒謬，早有地政學者一再為文批評。此條應再增訂具體的協議程序與要件，並且明訂須以市價為協議基礎，需地機關提出協議前，應先行訪察市價或委託鑑價，不得以公告現值做為協議之基礎。

五、土地徵收條例第30條，地價補償是以當期「公告現值」為基準。我國地價的認定非常紊亂，課徵地價稅主要依「公告地價」為準；課徵增值稅則以「公告現值」為準，但二者均與實質「市價」相差甚遠(買賣契約的印花稅則又以契約所定的市價計算核課)，這也是徵收爭議不斷的重要原因之一，為落實憲法第15條對人民財產的保障，在不得已情形下的徵收，其補償金之計算應統一修訂改以單一市價為準。