Example 10 - Another Advanced Example

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  • 正直 任俠

    對於一個涉及拆除323戶,影響近半千餘人口(近半是高齡老人)的建設計畫,任何有民主素養、人權法治觀念的政治人物,絕對會謹慎再謹慎、傾聽再傾聽

  • 環境 永續

    政府拼經濟的腦袋最需要創新!如果連央行都僅能提出靠救房市或設立石化產業專區救經濟的方案,是否意味著整個政府(高層政務官)都已黔驢技窮,應該換腦袋當家了?

  • 土地 正義

    近十年,台灣無論行政、立法、司法的領域,都在資本的壓力下逐步失守。這是年輕一代之所以走上街頭的原因。這是我輩沒有好好為他們守住永續生活條件所造成。而當他們勇敢地上街,卻得蒙受國家動用水車、警棍的暴力攻擊,也意味著台灣民主已走到危險且急迫需要改變的關鍵時刻。


2015年4月13日 星期一

航空城聽證的幾點淺見

本文刊載於2015.03.11政治大學地政學所[地政學訊-第49期]


日前桃園市長鄭文燦公開宣佈,由桃園市政府負責規劃開發的桃園航空城蛋白部分(指桃園國際機場附近地區特定區),其區段徵收將全區舉辦聽證,並呼籲交通部對於由該部主導的蛋黃部分(包括第三跑道、自由貿易港區、航空產業區與區段徵收抵價地)也能比照辦理。但交通部則搬出土地徵收條例第10條第3項規定,仍堅持僅針對蛋黃部分區段徵收範圍內特定農業區農牧用地的土地所有權人,舉辦聽證。


從以上見諸新聞報導的內容,我們可以發現並提出下列問題:聽證是什麼?為什麼要舉行聽證?聽證應該由哪個行政機關舉行?行政機關如何決定是否舉行聽證?哪些事項可以或應該舉行聽證?哪些人可以或有權參與聽證程序?此一問題,在桃園航空城的開發以及區段徵收案之所以出現重大爭議,出自中央機關對土地徵收條例第10條第3項規定:「特定農業區經行政院核定為重大建設須辦理徵收者,若有爭議,應依行政程序法舉行聽證。」的誤解所致。最後則是,舉行聽證之後,會產生什麼效果?茲分別析述如下:
1.     聽證是什麼
它是一種可以使用類似法院開庭程序,集合包含各種不同意見的利害關係人,針對同一議題,各自提出所關切的面向與其意見,再根據這些不同面向意見,釐清爭點所在並整理爭點順序、先行提出、交換書狀證據、最後進行言詞辯論並做成聽證會紀錄,以做為政府機會決策參考或依據的程序。簡單地說,它是一項透過辯論交鋒讓真理越辯越明的嚴謹聽取利害關係人民陳述意見的程序。
其英文原文為「hearing」,翻譯引進到台灣,主要淪為各說各話的「公聽會」(又稱public hearing),我國行政程序法並無公聽會相關定義與程序規定,其他法律直接明定應舉行公聽會者,如立法院職權行使法第54條、公民投票法第29條、 土地徵收條例第10條第2項、都市更新條例第10條第1項、新市鎮開發條例法第5條第2項、文化資產保存法第33條第3項、環境影響評估法第12條第1...等。在美國,有國會聽證與行政聽證之分;但台灣實施孫中山先生獨創的「五權憲法」,將國會(立法院)的監察、彈劾權移至監察院,所以,依台灣目前法制,僅有行政聽證。
但縱使行政聽證歐美在制度設計上仍不盡相同有以兼聽兩造(即意見相左的兩方)為主的權利保障型博採眾議的意見聽取型與利益調和型我國是法律移植國家,目前雖然法令直接規定應舉行聽證者尚屬少數,但型態卻多樣,如公民投票法第10條第3項規定所要求之聽證與行政機關依行政程序法第155條規定於訂定法規命令時依職權所舉行之聽證都屬於意見聽取型農村社區土地重劃條例第6條第1項所規定之聽證依其立法意涵,則兼有意見聽取利益調和與權利保障至於貨品進口救濟案件處理辦法第13條至第1520條所規定之聽證均屬權利保障型同辦法第26條規定經濟部貿易調查委員會應就採行救濟措施之實施成效與影響所作成的年度檢討報告所舉行聽證,則屬意見聽取型。行政程序法第164條第1項規定為集中事權效果所舉行的公開聽證,則利益調和型[1]。土地徵收條例第10條第3項、行政程序法第107條規定之聽證,以及司法院大法官第709號解釋宣告都市更新條例第19條第3項違憲,並要求應明定於都更審議過程中舉行的聽證,則均屬權利保障型。
2.     為什麼要舉行聽證?
從以上聽證意義與型態的介紹,可知舉行聽證的目的,在於行政機關固然擁有其職掌業務範圍內較高的專業知識,但於自由民主社會,政府存在目的本是為服務人民,因此於做成攸關人民權益的決策時,理應多加聽取人民意見。尤其,如其所做決定,直接影響特定人民憲法所保障的基本人權時,更應透過更嚴謹的機制,確保其決定的正當性、正確性與信憑性。
3.     聽證應該由哪個機關舉行?
如上所述,聽證的重點在於多元意見的辯論舉證與決策機關的聆聽或聽審,目的是藉由聽證之舉行,釐清問題爭點,並透過交互辯論或廣徵各界意見,以獲得完整的資訊,作成正確的行政處分或擬訂出妥善、具社會高度共識的法令。綜合行政程序法第65條「當事人意見業經充分陳述,而事件已達可為決定之程度,應即終結聽證」、第102條至第108條有關處分機關應於作成行政處分前給予可能被限制或剝奪自由或權利的相對人陳述意見或舉行聽證及其法律效果、第155條主管機關訂定法規命令得依職權舉行聽證等規定意旨,可知舉行聽證的權責機關,是作成行政處分或於其職權上主管某項法令的行政機關。
惟土地徵收條例於201214日公布修正條文後,內政部卻於研擬其施行細則時,透過增訂施行細則第11條之1,於第1項將舉行聽證的行政機關規定為因興辦事業而需辦理徵收的興辦事業機關之中央目的事業主管機關。惟此中央目的事業主管機關通常即事該興辦事業的發動者或支持者,由其舉行聽證,豈可能達成程序中立公正公開的要求與決策前聆聽或聽審的功能、目的?
4.     行政機關如何決定是否舉行聽證?
過去政府機關著眼於追求行政效率,所以,縱使行政程序法第155條、第107條第2款均賦予行政機關有決定舉行聽證與否的裁量權,但一則因程序繁複,加上公務員對此一機制普遍陌生,二則諸多行政決策恐怕禁不起必須揭露資料、程序公開、會辯論交鋒的聽證程序的挑戰與檢驗,因而視聽證為畏途。甚至,於台南市鐵路地下化建設案,因東移而徵收拆除323間民宅所引起爭議[2],而台南市政府的大台南都市縫合計畫,即以此為基礎而擬定。當地支持原地下化方案反對東移居民一再要求台南市政府與交通部應舉行聽證,他們的回覆,竟然是必須遵守法律規定,而我國法律並沒有規定他們「必須舉行聽證」[3],所以他們無法舉行聽證,縱使舉行也是無效。其中所顯示的法律邏輯,簡直荒謬可笑至極。
5.     哪些事項可以或應該舉行聽證?
單純從行政程序法規定來區分,凡事涉行政機關作成攸關人民權利的行政處分、行政機關欲制定法規命令、以及有關一定地區土地範圍內特定利益或重大公共設施的設置涉及多數不同利益之人與多數不同行政機關權限的行政計畫確定裁決等三大種類,均可以舉行聽證。
最後一項,一般稱為行政計畫確定裁決的聽證程序, 此一程序設計,目的是要讓政府於制定此種影響人數眾多、層面廣且深遠的重大決策時,必須於決策拍板定案前,集合所涉各目的事業主管機關與不同利害關係人,盡早透過資訊公開及聽證程序,聽取、蒐集各方意見,調整、釐訂計畫,兼顧並調和各方利益,以做出最具高度共識的決策,以大幅降低計畫未來的執行阻力。但現實狀況幾乎相反,政府機關幾乎都是於擬訂計畫、決策拍板之後,才開始行禮如儀地跑程序舉行公聽會或說明會(單向的決策內容說明)。如遇抗爭,往往解讀為溝通不足,於是加強宣導。但溝通應該是雙向且實質,但從馬總統以下,許多政府機關認知的溝通,仍停留於戒嚴時期的上對下政令宣導。其實,效率的真諦,在於執行的順遂,而非決策拍板定案的快速。
法律明定應舉行聽證者,則如公民投票法第10條第3項、農村社區土地重劃條例第6條第1項、貨品進口救濟案件處理辦法第13條至第1520條、第26條、土地徵收條例第10條第3項,以及未來的都市更新條例第19條第3項。
依據大法官釋字第709號解釋意旨及可預見的擴散效應,未來如直接涉及人民於憲法所保障的人身自由、遷徙自由、居住權、生命權、財產權與工作權的剝奪或嚴重影響的行政處分,均必須舉行聽證或司法審查(如人身自由的限制或剝奪,需經法官審理裁判)。如其所屬法律(如農地重劃條例、平均地權條例關於市地重劃部分、土地徵收條例等)未有明定,即可能經由人民敗訴確定的案件聲請釋憲後,遭宣告違憲。
6.     哪些人可以或有權參與聽證程序?
行政程序法第55條規定,行政機關舉行聽證,應以書面記載其所規定事項,通知當事人及已知利害關係人,必要時並公告知[4]。依此規定可知,有權參加聽證的人,包括當事人與利害關係人。所謂當事人,通常即指行政處分的相對人;利害關係人則指其法律上的權益會因行政處分、計畫或法規命令受影響之人。至於是否為當事人或利害關係人,則依個案情形判斷。以案例最多的撤銷環評結論訴訟而言,行政法院目前一致的見解,認為開發單位是環評結論行政處分的相對人(當事人);會因該開發案的取水、空氣污染、水污染、交通與噪音而使身體健康、財產權等受影響的周邊居民,則是利害關係人,因此,周邊居民也可以對環評結論提起行政救濟[5]
於都市更新,依釋字第709號解釋理由書意旨,都更範圍內的土地、建築物所有權人、其他如抵押權、地上權等權利人、甚至更新單元外之人的權利也會受到不同程度的影響。因此,可以區別出土地、建築物所有權人是當事人;其他如抵押權、地上權等權利人、更新單元外一定範圍內會受該更新案影響權益之人,則均是利害關係人。至於徵收,由以上二項案例推衍,顯而易見,徵收處分的相對人即土地或房屋被徵收的所有權人,應該均屬當事人無疑。
對應到桃園航空城案,土地徵收條例第10條第3項乃規定:「特定農業區經行政院核定為重大建設須辦理徵收者,若有爭議,應依行政程序法舉行聽證。」核屬行政程序法第107條第1款所定法律明文規定行政處分作成機關應舉行聽證的情形。亦即土地徵收條例第10條第3項的增訂,僅是作為內政部於進行徵收審議時,符合該條所定要件,即必須舉行聽證的發動條件,既非規定聽證應交由其他目的事業主管機關舉行,更非用以將徵收審議過程舉行聽證的利害關係人,大幅限縮於特定農業區農牧用地土地所有權人。
依司法院大法官釋字第443號解釋意旨,凡涉及人民自由權利之限制者,應由法律加以規定,如以法律授權主管機關發布命令為補充規定時,其授權應符合具體明確之原則;若僅屬與執行法律之細節性、技術性、對人民產生不便或輕微影響的次要事項,方得由主管機關直接發布命令為必要之規範。惟內政部卻假藉施行細則補充增訂第11條之1,將應舉行聽證的特定農業區,進一步限縮在農牧用地範圍內,顯已逾越母法。因此,交通部基於此二條法律與細則規定,主張其因桃園航空城開發案區段徵收所舉行的聽證,有權參加的對象,僅限於特定農業區農牧用地的地主[6],而且因為2014729日內政部都市計畫委員會第832次會議決議,交通部民航局辦理的『機場園區』(即俗稱蛋黃部分)不分期,但由桃園縣政府辦理的『附近地區』特定區計畫(俗稱蛋白部分)開發,則需分為二期,必須第1期的產業專用區招商率達60%以上,始得進行第2期的開發。所以,此次所舉行的聽證對象,亦僅限於第1期開發範圍內的特定農業區農牧用地地主。
其實,細衍土地徵收條例第10條第3項規定,可知立法目的乃基於我國糧食熱量自給率過低,基於維護糧食安全的公共利益考量,特別針對行政機關欲徵收屬區域計畫法施行細則第13條第1款直接定義為優良農地或曾經投資建設重大農業改良設施而必須加以特別保護所劃定的特定農業區時,必須特別慎重其事[7],舉行聽證[8]。也就是說,土地徵收條例第10條第3項的規定,即是行政程序法第107條第1款所定應舉行聽證的明文規定,而非用以規定舉行聽證的對象僅限於特定農業區農牧用地的地主。縱使因前述內政部都市計畫委員會決議而必須分期開發、徵收,惟如桃園航空城計畫第1期開始開發乃至開發成功,第2期範圍內的地主、屋主即會被徵收,因此,他們至少是利害關係人無疑。
此外,徵收對被徵收人的居住權、財產權、乃至於工作權[9]的嚴重性,較諸都市更新,絕對有過之而無不及。如果都市更新條例第19條第3項,因為對於更新事業計畫的核定,於審議前僅舉辦公聽會,而未舉行聽證,以致遭司法院大法官宣告違憲;徵收,不論是都市土地或非都市土地,也不論是一般農業區或特定農業區,對於公共利益而言,影響層面或有不同,但被徵收人的居住權、財產權與工作權而言,則無二致。再參酌憲法第7條規定:「我國人民無分男女、宗教、種族、階級、黨派,在法律上一律平等。」基此平等權法理,對於徵收之所以應舉行聽證的判斷標準,乃在於其會嚴重影響人民基本權利,而非人民所持有土地的使用分區有所不同。交通部與內政部堅持僅就特定農業區農牧用地的地主舉行聽證,不僅違反土地徵收條例第10條第3項、行政程序法第6[10]規定,且涉有違背憲法第7條的國民平等原則,加上對於特定農業區農牧用地地主以外其他被徵收人,未舉行聽證以踐行正當法律程序,已然違法、違憲。縱使日後徵收審議通過,可以預期,一旦被徵收人提起行政救濟,將難免遭到被撤銷命運。
7.     舉行聽證,做成聽證紀錄之後,會產生什麼效果?
依行政程序法第108條第1項規定,其可能的法律效果有二種:一是行政機關作成行政處分(如核准或否准徵收)時,除應遵守同法第43條規定,斟酌全部陳述與調查事實及證據之結果,依論理法則及經驗法則判斷事實真偽外,並應斟酌全部聽證之結果;二是如法律已明定應依聽證紀錄作成處分,則從其規定。依筆者所查,我國目前尚無直接明定應依聽證紀錄作成處分的法律規定,僅有第一種情形,即應斟酌全部聽證之結果,做為作成行政處分的依據。且依釋字第709號解釋意旨,尚需針對聽證各項爭點的各式各樣論點與所舉事證,詳述採納或不採納的理由。
綜合以上說明,以桃園航空城計畫而言,因涉及徵收特定農業區,基於土地徵收條例第10條第3項明文規定必須舉行聽證,依土地徵收條例第14條及第2條規定,有權核准徵收的主管機關即行政處分作成機關,唯有內政部。為達到行政處分作成機關有實質『聽審』效果,以及參酌行政程序法第108條第1項關於聽證對行政處分作成機關所產生程度不一的約束效力規定,桃園航空城開發計畫舉行聽證的主辦機關,應為內政部,方屬正確。
由於桃園航空城開發計畫已進行到徵收審議程序,因此,現階段固應由土地徵收審議的主管機關即內政部舉行聽證。但其實本案在政策決定之初,即應且最適合依行政程序法第164條規定舉行公開聽證。因為此一土地開發利用計畫,不僅涉及諸如交通部(第三跑道、自由貿易港、機場航運相關產業區與抵價地選配區)、經濟部(產業發展)、國防部(高層不顧國防,強迫國防部清空海軍反潛機隊的機場與隊部)、農委會(農地變更使用的同意與否)、環保署(涉及都市計畫政策環評與第三跑道、自由貿易港、機場航運相關產業區的個案開發環評)與桃園縣政府(國際機場園區附近地區計畫的開發主導者)等多個權責機關,而且涉及立場不同的利害關係人,完全該當此法條的法定要件,而且可收集中事權統一的效果。
3月初,已有航空城計畫第1期範圍內的特定農業區農牧用地地主收到交通部決定舉行預備聽證以及如何舉行的通知,觀其內容,竟仍限制每位出席的地主發言僅有3分鐘,幾乎與公聽會形式毫無差別。試問,如此預備聽證,如何達到行政程序法第58條關於「議定聽證程序之進行、釐清爭點、提出文書及證據。」等需要意見廣泛蒐集、交流溝通說服、再到收歛整理聚焦並全力提出攻防文書及證據的制度設計要求?
行政程序法所規定的行政程序,是法律對行政機關的最低要求。令人遺憾的是,政府經常假藉『依法行政』之名,卻反向霸凌法律規定,進行『依法統治』,盲目追求表相的政策拍板定案快速,卻引來更大民怨反彈與阻撓。殊不知真正的行政效率,是於政策形成過程,即充分導入民眾參與,與民溝通,獲取最大共識,以換得未來執行的順遂。




[1] 傅玲靜副教授演講簡報。
[2] 會拆除323民宅,是台南市政府於台北高等行政法院訴訟時所提出最新說法,原本說法是407戶。
[4] 目的是讓行政機關尚未知悉的利害關係人,有機會獲取此一資訊而前來參與,以減少日後爭議,俾能早日順利執行。
[5] 請參閱訴願法第18條及最高行政法院100年判字第1601號、102年判字第70號判決。
[6] 交通部甚至認為這些地主乃是利害關係人,其實應該是當事人的一部分才對。風傳媒2014/09/05報導(http://www.storm.mg/article/35521 )
[7] 當時尚無釋字第709號。
[8] 原本由台灣農村陣線提出的民間版土地徵收條例草案,是要求只要徵收,即需由徵收的核准機關-內政部舉行聽證,因內政部地政司一再表示其人力不足,堅持限縮僅針對徵收特定農業區,才會出現此一爭議,以及竟是由因興辦事業而需徵收土地機關的中央目的事業主管機關舉行聽證等扭曲聽證制度、違反行政程序法第107條規定的施行細則。
[9] 農地等於農民的收入產出工廠。
[10] 該條規定:「行政行為,非有正當理由,不得為差別待遇。」



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