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2015年4月7日 星期二

航空城徵收案聽證,不應有差別待遇!

 近年有部分團體與桃園航空城地主號稱多數地主希望儘快開發,不希望廣辦聽證,以下是敝事務所幫航空城居民增寫有關應全區且不分地主所擁有農地是否為特定農業區舉行聽證的申請程序參加函(主要理由為基於憲法平等權之保障,行政行為不得有差別待遇)與關於預備聽證之聲明異議狀,供各界參酌、指正。


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 行政程序參加申請狀
  申請人:     設:
  代理人:       設:
為程序參加事件,依法提呈申請狀事:
一、當事人與利害關係人皆有權參加聽證
(一) 按行政程序法第55條規定行政機關舉行聽證,應以書面記載其所規定事項,通知當事人及已知利害關係人,必要時並公告知。依上規定可知,有權參加聽證的人,包括當事人與利害關係人。所謂當事人,通常即指行政處分的相對人〔行政程序法第20條第2款〕;利害關係人則指其法律上的權益會因行政處分、計畫或法規命令受影響之人。至於是否為當事人或利害關係人,則依個案情形判斷。
(二) 復按同法第23條雖規定行政機關就利害關係人有裁量是否通知其參加為當事人之權,但若有裁量收縮情形,行政機關應無裁量權限。
二、依目前實務見解,徵收處分之相對人應為當事人;而雖非行政處分相對人,但因此受到法律上權利侵害之人應為利害關係人。
(一) 就案例最多的撤銷環評結論訴訟而言,行政法院目前一致見解認為開發單位是環評結論行政處分的相對人〔當事人〕;因該開發案的取水、空氣污染、水污染、交通與噪音而使身體健康、財產權等受影響的周邊居民,則是利害關係人。因此,周邊居民亦能對環評結論提起行政救濟。
(二) 於都市更新,依司法院大法官會議釋字第709號解釋理由書意旨,都更範圍內的土地、建築物所有權人、其他如抵押權、地上權等權利人、甚至更新單元外之人的權利也會受到不同程度的影響。從而,可以區別出土地、建築物所有權人是當事人;其他如抵押權、地上權等權利人、更新單元外一定範圍內會受該更新案影響權益之人,則均是利害關係人。
(三) 至於徵收,由以上二項案例推衍,顯而易見,徵收處分的相對人即土地或房屋被徵收的所有權人,應該均屬當事人無疑。
三、土地徵收條例第10條第3項並未有將徵收審議過程舉行聽證的當事人,大幅限縮於特定農業區農牧用地土地所有權人之意。
對應到桃園航空城案,土地徵收條例第10條第3項乃規定:「特定農業區經行政院核定為重大建設須辦理徵收者,若有爭議,應依行政程序法舉行聽證。」核屬行政程序法第107條第1款所定法律明文規定行政處分作成機關應舉行聽證的情形。亦即土地徵收條例第10條第3項的增訂,僅是作為內政部於進行徵收審議時,符合該條所定要件,即必須舉行聽證的發動條件,既非規定聽證應交由其他目的事業主管機關舉行,更非用以將徵收審議過程舉行聽證的當事人,大幅限縮於特定農業區農牧用地土地所有權人。
四、土地徵收條例施行細則第11條第之1不當限制一般農業區、特定農業區非農牧用地之土地所有權人參與聽證之權利。
(一) 依司法院大法官會議釋字第443號解釋意旨,凡涉及人民自由權利之限制者,應由法律加以規定,如以法律授權主管機關發布命令為補充規定時,其授權應符合具體明確之原則;若僅屬與執行法律之細節性、技術性、對人民產生不便或輕微影響的次要事項,方得由主管機關直接發布命令為必要之規範。
(二) 內政部卻假藉施行細則補充增訂第11條之1,將應舉行聽證的特定農業區,進一步限縮在農牧用地範圍內,顯已逾越母法,增加母法所無之限制。因此,交通部基於此二條法律與細則規定,主張其因桃園航空城開發案區段徵收所舉行的聽證,有權參加的對象,僅限於特定農業區農牧用地的地主。
五、桃園縣政府辦理的『附近地區』特定區計畫分期開發導致第2期開發範圍內的特定農業區農牧用地之土地所有人參與聽證之權利受到侵害。
(一) 再者,2014729日內政部都市計畫委員會第832次會議決議,交通部民航局辦理的『機場園區』(即俗稱蛋黃部分)不分期,但由桃園縣政府辦理的『附近地區』特定區計畫(俗稱蛋白部分)開發,則需分為2期,必須第1期的產業專用區招商率達60%以上,始得進行第2期的開發。所以,此次所舉行的聽證對象,亦僅限於第1期開發範圍內的特定農業區農牧用地地主。
(二) 縱使因前述內政部都市計畫委員會決議而必須分期開發、徵收,惟如桃園航空城計畫第1期開始開發乃至開發成功,第2期範圍內的地主、屋主即會被徵收。因此,他們至少是利害關係人無疑。
(三) 承上,若至第1期開發成功後再讓第2期開發範圍內特定農業區農牧用地之土地所有權人為當事人而有參與聽證的權利,但已緩不濟急,既有開發之土地已難以回復原狀,且兩期之土地所有權人斯時是否能凝聚共識表達意見,讓開發方能綜合各方建議做妥適處理將難以期待,最終將因力量分散而無法充分表達,聽證程序也只是流於形式。是以,行政機關此時應有裁量縮減至零情形,於前階段即應賦予第2期開發範圍內特定農業區農牧用地之土地所有權人程序參加聽證〔行政程序法第23條參照〕。
六、土地徵收條例第10條第3項立法目的係對於特定農業區徵收一事須特別慎重,不能反面推論一般農業區徵收即不受保護,否則即有違平等權。
(一) 究其實,細衍土地徵收條例第10條第3項規定,可知立法目的乃基於我國糧食熱量自給率過低,基於維護糧食安全的公共利益考量,特別針對行政機關欲徵收屬區域計畫法施行細則第13條第1款直接定義為優良農地或曾經投資建設重大農業改良設施而必須加以特別保護所劃定的特定農業區時,必須特別慎重其事,舉行聽證。換言之,土地徵收條例第10條第3項的規定,即是行政程序法第107條第1款所定應舉行聽證的明文規定,而非用以規定舉行聽證的對象僅限於特定農業區的地主。
(二) 此外,徵收對被徵收人的居住權、財產權、乃至於工作權的嚴重性,較諸都市更新,絕對有過之而無不及。如果都市更新條例第19條第3項,因為對於更新事業計畫的核定,於審議前僅舉辦公聽會,而未舉行聽證,以致遭司法院大法官宣告違憲;徵收,不論是都市土地或非都市土地,也不論是一般農業區或特定農業區,對於公共利益而言,影響層面或有不同,但被徵收人的居住權、財產權與工作權而言,則無二致。再參酌憲法第7條規定:「我國人民無分男女、宗教、種族、階級、黨派,在法律上一律平等。」基此平等權法理,對於徵收之所以應舉行聽證的判斷標準,乃在於其會嚴重影響人民基本權利,而非人民所持有土地的使用分區有所不同。
(三) 交通部與內政部堅持僅就特定農業區農牧用地的地主舉行聽證,不僅違反土地徵收條例第10條第3項、行政程序法第6條規定,且涉有違背憲法第7條的平等權,加上對於特定農業區農牧用地地主以外其他被徵收人,未舉行聽證以踐行正當法律程序,已然違法、違憲。縱使日後徵收審議通過,可以預期,一旦被徵收人提起行政救濟,將難免遭到被撤銷命運。
七、結論
(一) 一般農業區、特定農業區非農牧用地之土地所有權人係徵收處分相對人;而第2期開發範圍內的特定農業區農牧用地之土地所有權人係居住權、財產權甚至工作權受侵害之利害關係人,依行政程序法第20條第2款、第23條規定可知分別為行政程序法當事人與利害關係人,復依第55條規定皆有參加聽證之權利。
(二) 土地徵收條例第10條第3項意旨僅就徵收特別農業區一事須特別慎重,不得反面推論其餘徵收相對人權利不須受到保護,據此施行細則第11條之1進一步限縮為特別農業區之農牧用地土地所有權人係增加母法所無之限制,違反法律優位原則、平等權及正當法律程序。
(三) 桃園縣政府辦理的『附近地區』特定區計畫分期開發導致第2期開發範圍內的特定農業區農牧用地之土地所有權人並未收到徵收處分,而非當事人,惟一旦第一期開發產業專用區招商率達60%以上,即得進行第2期開發,仍有法律上權利受侵害之危險,故至少為利害關係人,且行政機關有裁量收縮情形,應有參與聽證之權利。
八、綜上所陳,狀請 貴部鑒核。
   
  交通部

                104        03        18   

                          申請人:
                          代理人:



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行政聲明異議狀
異議人:      住:
代理人:      住:
為桃園航空城徵收預備聽證會議事件,謹依行政程序法第63條即時聲明異議事:
異議之理由
一、 舉行聽證的權責機關,應係做成徵收處分的行政機關即內政部,貴部為興辦事業機關之中央目的事業主管機關,不應作為聽證舉行機關:
(一)   按聽證的重點在於多元意見的辯論舉證與決策機關的聆聽或聽審,目的是藉由聽證之舉行,釐清問題爭點,並透過交互辯論或廣徵各界意見,以獲得完整的資訊,作成正確的行政處分或擬訂出妥善、具社會高度共識的法令。綜合行政程序法第65條:「當事人意見業經充分陳述,而事件已達可為決定之程度,應即終結聽證」、第102條至第108條有關處分機關應於作成行政處分前給予可能被限制或剝奪自由或權利的相對人陳述意見或舉行聽證及其法律效果、第155條主管機關訂定法規命令得依職權舉行聽證等規定意旨,可知舉行聽證的權責機關,是作成行政處分或於其職權上主管某項法令的行政機關。
(二)   惟土地徵收條例於201214日公布修正條文後,內政部增訂施行細則第11條之11項,將舉行聽證的行政機關規定為因興辦事業而需辦理徵收的興辦事業機關之中央目的事業主管機關。然貴部作為中央目的事業主管機關即是該興辦事業的發動者或支持者,由貴部舉行聽證,豈可能達成程序客觀公正公開的要求與決策前聆聽或聽審的功能、目的?
(三)   承上,桃園航空城計畫因涉及徵收特定農業區,基於土地徵收條例第10條第3項明文規定必須舉行聽證,依土地徵收條例第14條及第2條規定,有權核准徵收的主管機關即行政處分作成機關,唯有內政部。為達到行政處分作成機關有實質「聽審」效果,以及參酌行政程序法第108條第1項關於聽證對行政處分作成機關所產生程度不一的約束效力規定,桃園航空城開發計畫舉行聽證的主辦機關,應為內政部,方屬正確。
二、 本次預備聽證會主持人對議程、發言時間之處置,已違反行政程序法設計聽證制度之意旨,係屬違法:
(一)   按預備聽證原係模仿預審(pretrial)制度而來,運用得宜將有助於聽證之順利進行,因此行政程序法第58條規定得舉行預備聽證,及預備聽證得為之事項。桃園航空城計畫係我國史上最大規模的土地徵收、迫遷計畫,涉及眾多民眾的居住權、財產權、乃至工作權之嚴重侵害,有關政府機關既已決定舉行預備聽證,即應遵守行政程序法之相關規定,以達成幫助聽證程序順利進行的立法目的。
(二)   惟本次預備聽證,竟限制每位出席的地主發言僅有3分鐘,且在民眾陳述意見之後,直接進行主席結論並結束預備聽證,幾乎與公聽會形式毫無差別。如此預備聽證,實難以達到行政程序法第58條關於「議定聽證程序之進行、釐清爭點、提出文書及證據。」等需要意見廣泛蒐集、交流溝通說服、再到收歛整理聚焦並全力提出攻防文書及證據的制度設計要求,應屬違法。
三、 綜上,貴部本次預備聽證主持人之處置,明顯於法未合,謹依法即時聲明異議,請貴部鑒核。
此致
交通部
中華民國1040318

具狀人:


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