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2012年7月25日 星期三

環境影響評估應該如何「審查」?


摘要

隨著工業化經濟快速發展,土地開發日益殷切。創造利益的同時,也帶來環境汙染的負面影響。為衡平經濟發展與環境保護,環境風險預防機制-環境影響評估制度因應而生。但移植到台灣,產生本土化質變:從評估政府許可行為,變成審查開發行為;從評估建議性質,變成行政處分。環評審查委員如何「審查」開發行為?司法又如何審查具高度科技專業判斷的環評審查結論?攸關環評處分是否合法。
過去有關環評訴訟重要判決,已有頗多論文加以介紹評述,本文僅針對過去學術論文較少著墨的環評委員應如何審查環評相關書件以及環評審查結論為「有條件通過」時的條件應如何附加的限制等問題,加以分析討論,並介紹近年最新的相關司法判決見解。
關鍵字:環境影響評估、環評制度、環評訴訟、審查結論、有條件通過。



壹、   緒論
隨著工業化經濟快速發展,型型色色的開發案如雨後春筍不斷冒出,不僅壓迫到農業發展與糧食自主的空間,甚至其帶來如污染的負面影響,也正逐漸威脅人類的生存或健康。過去侷限於圍廠或街頭抗議的反公害污染運動,近10年來另闢司法的戰場,透過司法審查,檢視許可開發的相關行政處分判斷過程有無恣意濫用或其他違法其法情事?10年來分進合擊的努力,一層層突破難關,逐漸開花結果,作者個人所知,除了像七輕的濱南工業區與八輕的國光石化,先後在申請開發階段即胎死腹中外,至少已有五件開發案的環評審查結論被司法判決撤銷確定,成果最為豐碩。然而做為環境影響評估(以下簡稱環評)中央主管機關的行政院環境保護署(以下簡稱環保署)就司法對其不利的判決結果反應激烈,非但未加以反省檢討,甚至花公帑刊登報紙指責司法判決是「無效用、無意義、破壞現行環評體制」[1]。其他針對諸如內政部有關區域計畫法的土地開發許可與核准徵收等處分,在苗栗大埔鏟田事件之後,行政救濟案件也開始進入法院或逐漸增加進入法院的案件數量。
過去有關環評訴訟有關環評審查結論是否為行政處分、當事人適格與環評專業判斷司法的審查密度等重要判決已有頗多論文加以介紹評述。本文針對過去學術論文較少著墨的環評委員應如何審查環評相關書件與環評審查結論為「有條件通過」時的條件應如何附加的限制等問題,加以分析討論,並介紹近年最新的相關司法判決見解。

貳、   行政機關在環評所享有的判斷餘地與司法審查密度
一、   環評制度的設計本質上,具有高度科技專業性,行政機關依行政法原理,享有較高的判斷餘地。惟環評審查委員會如何審查環評相關書件?司法又如何審查其合法性?均曾產生爭議。早期台北高等行政法院94年度訴字第0944號及第2466號判決均認為有關「環境是否有重大影響之虞」乃不確定法律概念,核屬環評委員專業判斷的範疇,法院對於專家委員所為專業、獨立之判斷,應予尊重,不得加以審究。迭經上訴後,最高行政法院對司法審查此類專業判斷的密度,才逐漸訂出統一標準。
最高行政法院98年度判字第475號歸納大法官會議釋字第319號解釋翁岳生、楊日然、吳庚大法官不同意見書、釋字第462553號解釋等意旨,整理出對於諸如環評結論此類具專業判斷的行政處分,司法可以的審查範圍如下(嗣於99年度判字第30號再次完整出現):
(一)      行政機關所為之判斷,是否出於錯誤之事實認定或不完全之資訊;
(二)      法律概念涉及事實關係時,其涵攝有無明顯錯誤;
(三)      對法律概念之解釋有無明顯違背解釋法則或牴觸既存之上位規範;
(四)      行政機關之判斷,是否有違一般公認之價值判斷標準;
(五)      行政機關之判斷,是否出於與事物無關之考量,而違反不當連結之禁止;
(六)      行政機關之判斷,是否違反法定之正當程序;
(七)      作成判斷之行政機關,其組織是否合法且有判斷之權限;
(八)      行政機關之判斷,是否違反相關法治國家應遵守之原理原則,如平等原則、公益原則等。
在環評實務上,開發單位與其顧問公司為求盡速通過環評,常會盡量隱匿或淡化其開發行為對環境不利影響方面的資訊,加上行政機關未依法把關,反而讓司法可以較容易依據上述標準做出撤銷環評結論的判決。

二、   面對司法已揭示的審查原則,環評委員該如何審查環評書類?
依環評法的制度設計,形式上是先交由各級環評主管機關組設的環評審查委員會負責審查相關書件後做成結論,再由主管機關對外公告而生效。因此環評審查委員會的審查程序是否符合法定之正當程序?所做判斷即審查結論,是否禁得起上述最高行政法院所提示的八大審查原則的檢驗?攸關此行政處分是否合法?爰就環評審查委員會職權、應審查之書類、如何審查、如何做結論等詳細說明如下:
(一)      環評審查委員會的職權及應審查之書類
環評法第3條第1項規定:「各級主管機關為審查環境影響評估報告有關事項,應設環境影響評審查委員會。」另同法第345項雖規定各級主管機關所設之委員會,各自擬訂發布實施其組織規程,但實際上地方層級主管機關所發布之環評審查委員會組織規程大致均與環保署所發布者雷同。因此本文以環保署環評審查委員會組織規程(下稱組織規程)為評論的主要依據。
依前揭環評法第3條第1項規定可知,「審查環評報告有關事項」為我國環評審查委員會目的與職權。至於所謂「環評報告有關事項」,究竟包括多少事項?參酌環評法施行細則第345條及組織規程第2條規定並對照環評法相關規定,整理如下:
    1、開發單位透過目的事業主管關轉送的「環境影響說明書」(環評法第6條)、
         「環評報告書初稿」(環評法第11條)、「環境影響差異分析報告」或「變
          更內容對照表」(環評法施行細則第37條第1項)。
    2、直接向環評主管機關提交的「環境現況差異分析及對策檢討報告」(環評法
          第16條之1)、「環境影響調查報告書及其因應對策」(環評法第18條)。
    3、有影響環境之虞之政府政策環境影響評估事項(環評法第26條)。
      4、依環評審查結論要求開發單位另行提報的書件。
(二)      環評審查委員會應如何審查前揭書類與做審查結論
1.   前述環評審查委員會基於權責應為審查的四大類型書件中,屬第一階段環評的「環境影響說明書」與應繼續進行第二階段環評的「環評報告書」初稿,其書件應記載事項,分別在環評法第6條與第11條定有明文。前者較重要之項次為:「六、開發行為可能影響範圍之各種相關計畫及環境現況。七、預測開發行為可能引起之環境影響。八、環境保護對策。」等;後者則包括:「六、環境現況與開發行為可能影響之主要及次要範圍及各種相關計畫。七、環境影響預測、分析及評定。八、減輕或避免不利環境影響之對策。九、替代方案。十、綜合環境管理計畫。十一及十二、對有關機關及當地居民意見之處理情形。十三結論及建議。」等。至於其他「環境影響差異分析報告」及「變更內容對照表」的應記載事項,規定在環評法施行細則第37條第23項;「環境現況差異分析及對策檢討報告」,環評法及相關子法未見規定其應記事項;「環境影響調查報告及因應對策」的應記載事項則規定在環評法施行細則第40條;政府政策環評的書件,環保署另頒訂「政府政策評估說明書作業規範」。此外,針對「環境影響說明書」與「環評報告書」,環保署亦有「開發行為環境影響評估作業準則」,補充規定更具體的書件內容。而這些事項即是主管機關應要求開發單位於「事前」做好充份的調查評估並製作書件後(環評法第4條第2款參照),環評審查委員會必須依法加以審查並為做成審查結論的依據。而所謂「審查」,參酌環評法第3條規定,係由一定人數組成的委員會開會討論、實質審議、最後再視情況以「全體無異議」或「表決通過」方式做成審查結論。
2.   按環評審查結論可能的內容,依環評法施行細則43條規定,共有5種:1.通過;2.有條件通過;3.應繼續進行第二階段環評;4.認定不應開發;5.其他經中央主管機關認定者。惟目前環評實務上,據葉俊榮教授的統計,1998年至2009年進行環評的開發行為高達74.04%是在第一階段環評時即「有條件通過」[2];進行第二階段環評的開發案,更高達89.5%是「有條件通過」[3]。而細繹目前實務上環評審查結論所列的「條件」,很清楚可以看出,鮮少是行政程序法第93條第2項第2款所指的條件(包括停止條件與解除條件),較多是或近似同條項第3款的「負擔」[4]。也就是說我國的環評審查常常是先通過該開發行為,再要求開發單位應補做或增加調查分析某些開發行為可能影響環境的因子、或增減開發單位的環境保護對策責任。此種情形顯與重在事前充份正確調查評估的環評制度背道而馳,環評主管機關能否對司法主張應享有高度判斷餘地,即有疑問。 
茲整理近年幾件引起重大爭議的開發案件環評審查結論的部分條件違法情形如下表:



案例
下列事項屬於應列入環境影響說明書(亦即屬於環評法第6條第2項第678款應記載於環境影響說明書之事項),而由環評審查委員會實質審議的內容,不應作為環評處分有條件通過之「條件」
(最高行政法院101年判字第55號)
環評結論所附之條件違反明確性原則。
(最高行政法院100年度判字第1040號)
審查結論條件
簡評
條件
簡評
中科四期二林園區
(礙於篇幅,被判決撤銷確定後重做的中科三期環評審查結論,與中科四期的審查結論內容頗多雷同,因此僅就中科四期的審查結論內容為評論)
()放流水量低於6CMD時,廢水得排放至舊濁水溪或濁水溪之河口潮間帶低潮線以下,廢水量高於6CMD或河口牡蠣體內銅檢測濃度值超過100mg/kg濕重,應採海洋放流管排放或其他相同效果之替代方案。開發單位採延伸至各該河口潮間帶低潮線以下或以海洋放流管排放或其他相同效果之替代方案前,應依環境影響評估法相關規定申請變更。
()放流水增訂「總毒性有機物」管制限值1.37mg/L(項目包含30項及依毒性化學物質管理法列管之毒性化學物質),並建立廢水生物毒性測試作業且持續檢測,保證放流水質安全。
()放流水排放以保護人體健康為第一優先,因此放流水中的重金屬濃度係以水質擴散模擬可符合「地面水體分類及水質標準」之「保護人體健康相關環境基準」為前提下,要求開發單位之廢水放流量如超過4,000CMD時,放流水重金屬濃度管制限值如下:鉛0.2mg/L、鎘0.03mg/L、六價鉻0.35mg/L…
()開發單位如將廢水排放於「舊濁水溪方案」,應採行環境保護措施如下:
1、為預防綠牡犡之發生,參考專案小組水產專家意見,必須讓河口養殖區之水體水質銅濃度低於0.01mg/L(海域環境分類及海洋環境品質標準之銅濃度為0.03 mg/L),因此放流水重金屬銅濃度係以水質擴散模式模擬可符合前述濃度為前提下,要求開發單位之廢水放流量如超過4,000CMD時,放流水重金屬銅管制限值為0.07mg/L
        2、開發單位應每月定期監測放流水可能影響養殖區域之牡蠣重金屬(鉛、鎘、六價鉻、銅、鋅、汞等6項)之含量,並將逐月檢測結果送環境保護主管機關。
()水源供應部分,調用農田水利會之農業用水量以6.65萬噸/日為上限,長期水源完成後即不得調用農業用水。
(十一)營運應再以多介質模式進行健康風險評估及完成背景健康調查,並於營運後每5年進行流行病學調查。
(十三)本案揮發性有機污染物排放量以800公噸/年為上限,並應採行排放量增量抵換方式,以具有同等之空氣品質維護效益,相關抵換措施應符合「行政院環境保護署審查開發行為空氣污染物排放量增量抵換處理原則」。
(十四)溫室氣體部分,開發單位應確保進駐廠商採行BAT,訂定溫室氣體排放標竿值,BAT溫室氣體淨增量,於溫室氣體減量法通過後,應依其減量規定辦理;另確保進駐廠商應裝置PFC去除設備,且其PFC氣體處理效率需達90%
(十五)建構生態綠色工業園區以永續發展為目標,結合清潔生產製程、資源回收妥善處理及環境管理之實施原則,減少製程化學品用量及廢液產生量,並將全區營運後放流水量由132,000CMD減少為120,000CMD
(十六)開發單位應確保進駐廠商每年執行環境會計帳,以作為企業對環境外部成本內部化之努力,及公開未來內、外監督之基礎資訊,進駐廠商應依要求執行。
(十七)開發單位應設立「自然棲地保育基金」及「居民健康保險基金」,並要求進駐廠商參與該基金之設立,進駐廠商應配合執行。上述基金得用於以認養方式復育棲地,及加強周邊居民健康維護;其金額及認養與復育棲地面積,由開發單位會商監督小組定之。
(十八)廢水經廢水處理廠處理後排放前,應在廠區內設置不影響土壤及地下水之人工濕地處理,再降低污染物濃度;另建議開發單位在排放入海前,再興建一處類似之人工濕地。上述設置計畫(含監測計畫)應先送本署審核通過後據以執行。
()中科四期環說書並未針對廢水排放至河口潮間帶會產生何種影響,為任何調查評估,審查結論竟然直接准許。
()()管制限值或項目否足夠?長期累積性影響為何?其中部分重金屬甚至是環保團體提出質疑,才在審查結論便予直接列入,整本環說書根本未見預測評估。
()廢水會否對河口牡蠣養殖業產生不良影響,理應事前評估。
()調度農業用水,會否對被調度的農業水權分配地區的農業或農民權益產生何種影響?未見評估。長期水源何時能完成,亦不確定。
(十一)背景健康調查(環境現況)乃環評預測開發行為究會產生何種影響的評估基準,豈能先通過,再補做?中科三期環評結論被撤銷的殷鑑,仍未有反省。
(十三)不同汙染物造成之影響理當不同,如何抵換?未見評估說明。
(十八)目的在淨化水質的人工濕地,如何設置?面積多大?有含水、淨水功能的人工濕地如何不影響土壤及地下水?欠缺分析說明。
以上均屬「開發行為可能影響範圍之各種相關計畫及環境現況「預測開發行為可能引起之環境影響」「環境保護對策」,即環評法第6條第2項第678款規定之「環評說明書之應記載事項」。環評委員應就該等事項會否造成環境嚴重不良影響為實質審議,若環評
審議之時,對上開事項皆未能確定,如何能做出對環境無重大影響而得有條件之環評結論?
()()()()(十三)(十六)均不符合明確性原則。
審查結論
()中究何謂「相同之替代方案並未說明」,以致於迄今「放流水之替代方案」仍未確定(中科局仍在申請環差變更中)
()所稱廢水生物毒性測試作業內容為何?
()()(),上開條件雖有訂定其管制限值,惟究應如何執行、如何監督、如何預防及減輕對環境之危害均無從得知,已屬違反明確係之要求。
(十一)營運後再以多介質模式進行健康風險評估,應如何評估?評估範圍多大?如每5年所進行的流行病學調查結果,對當地居民有嚴重不良影響,效果如何?
(十三)不同汙染物間,如何抵換?
(十四)BAT(最佳可行技術)如何判斷?
(十五)如何減少製程化學品用量及廢液產生量?全區營運後的廢水放流總量能否如結論所要求從132,000CMD減為120,000CM,期程為何?
(十六)何謂環境會計帳?學理上尚未有完全一致的見解,我國法令亦無此規定,如何執行?
大安大甲聯合引水工程
()石岡壩放流量除應確保核定之石岡壩農業旬計畫用水量外,應再加上下游生態流量3cms,其中農業用水包括葫蘆墩圳(旬計畫用水量3.96~16.10cms)及下游埤頭山圳、內埔圳、五福圳、虎眼一圳、高美圳、虎眼二圳、后里圳等灌溉用水權益量(旬計畫用水量2.29~14.29cms)。
()應確保引水不影響大甲、大安流域之農田灌溉時程(第一期作、第二期作)。
()隧道施工不得以爆破方式進行。
()營運階段水域生態監測應含非生物因子,並至少進行6年,如欲停止監測,應依規定提出申請,經環境保護主管機關審核通過後,始得停止。
()()()()事項皆屬於「預測開發行為可能引起之環境影響」、「環境保護對策、替代方案」,即環評法第6條第2項第78款規定之「環評說明書之應記載事項」,故該事項自應記載於環評說明書中並經由委員會討論、審查及議決,而不得列為環評審查結論之條件。
()()()()():「應於本案施工完成前,施作臺中縣后里鄉泰安村、仁里村、墩北村及公館村之自來水幹管」等條件並不符合明確性原則之要求。
如何確保農業用水不受影響?何謂不影響?誰來判斷是否影響?生態監測究係包括哪些因子?何謂非生物因子?其應涵蓋之範圍為何?監測方法為何?監測頻率(如多久一次)為何?監測結果由誰判讀?如監測結果會產生影響,效果為何?可停止監測的原因為何?自來水管線工程應如何施作?皆未提出具體計畫及方式,致使原處分不具可預見性。
新竹橫山垃圾掩埋廠
本件環評審查結論所附條件
「一、檢討廢水處理廠設施地點是否合理
「五、檢討活性碳設置之必要性」
廢水處理廠設置地點是否適當?攸關會否造成嚴重環境影響;廢水處理廠是否設置活性炭?亦關係廢水處理設施效能是否達到不影響保護環境之程度,均屬環境影響評估重要事項,屬於「預測開發行為可能引起之環境影響」、「環境保護對策」,自應記載於環說書之內,由環評委員會加以審查,而不應列為通過之條件。
右列不符合明確性原則之要求。
所謂檢討廢水處理廠設施地點是否合理與檢討活性碳設置之必要性,究竟應檢討至何程度?檢討結果如認為不合理或不必要時,應如何處置?均無規範,此種條件不具明確性,亦不知其規範目的何在。
新店安坑案
1)本案有條件通過環境影響評,並請就左列事先詳加說明:管理計畫交通評估承諾事項經費編列監測計畫督察小組規劃。
2)請依委員(單位)意見補正後送全體委員書面確認同意後,始得通過。
一、第二次審查會之審查結論所為有條件通過環境影響評估審查仍要求開發單位就右列6事項為詳加說明,究其本質,屬於開發單位即參加人在本案環境影響說明書中應盡之說明義務範疇。惟未俟開發單位補正說明,在資訊不完全情形下,未作實質專業判斷系爭開發行為是否「對環境有重大影響之虞」,即決議「有條件通過環境影響評估審查」,於法尚有未合。
二、僅以9072090北府環一字第264807號函併同附件確認表等檢送各委員,請其確認並於90727日前傳真或函覆,而事後僅有2名委員回覆同意,其餘13名委員均未回覆,上訴人逕行認定未回覆者視為同意,亦違反法定正當程序。(最高行政法院100年判字1022號)
*本表由作者與許嘉容律師共同整理製作。
上述此種「有條件通過」的審查結論,明顯將應由環評審查委員會開會討論,實質審議後再為評定的事項,卻基於諸如配合政府既定政策、環評委員自我矮化限縮職責等因素,先予通過,再將之列為妾身不明的「條件」,顯然是基於不完全的資訊所做成的判斷,有違法之嫌。此外,將依法應由環評委員開會的開發單位補正資料,僅送由環評審查委員以書面確認是否同意,行政機關並加註逾期未表示意見視為同意等侵害環評審查委員權限之字句,亦有違反法定程序。
3.   依環評法施行細則第43條本文規定,審查結論尚應涵括「綜合評述」,而且環評審查結論既是行政處分,其審查程序亦屬行政行為,依行政程序法第5條規定,審查結論內容必須明確。另依同法第96條第1項第2款規定,更應附具理由(環評法施行細則第43條所謂的「綜合評述」視其內容或可視為行政處分的理由),否則亦有違法之虞。然因過去環評實務工作者與環評委員,鮮有法律專業人員參與,因此,環評審查結論的內容,亦備受欠缺明確性與沒有綜合評述或附具理由詬病。
4.   由於環評法施行細則第43條僅針對第一階段環評須提出的「環境影響說明書」或繼續進行第二階段環評應提出的「環評報告書」應如何做成審查結論為規定,對於前述其他亦應由環評審委員會負責審查的書件,究應如何做結論,並無明文規定。作者曾任環保署的環評審查委員,針對已通過環評審查的開發行為,因申請變更環境影響說明書內容或評估書內容而必須提交「環境影響差異分析報告」或「變更內容對照表」(環評法施行細則第37條參照)、因通過環評卻逾三年始實施開發行為而必須提交「環境現況差異分析及對策檢討報告」(環評法第16條之1參照)、以及於開發行為進行中及完成後使用時,主管機關認為有必要命開發單位定期提出「環境影響查報告書及因應對策」(環評法第18條參照,實際案例如2010年連續發生火災等工安事故的六輕),究竟能做何種結論,即曾提出疑問。環保署認為此類書件之審查乃建立在已通過的審查結論之上,所以無法做成認定不應開發或不予通過的審查結論,亦即唯有「通過」或「有條件通過」一途。如環評委員始終無法滿意開發單位所提回覆意見、對策檢討報告或因應對策,則除非環評審查委員會能依環評法施行細則第38條第1項第6款規定做出應重辦環評的結論[5],否則僅能「永續審查」。作者無法贊同環保署此一鄉愿態度,並認為遇到此種情形,一是重辦環評,二是應撤銷原已通過的審查結論,如認為環評法規定不夠明確,則應修法。至於政策環評的書類,環評審查委員會做成的審查結論,環保署認為其應屬建議性質,作者予以贊同。

三、   司法實務見解
(一)      有條件通過的審查結論,不得以條件取代實質審議
此部分最高行政法院101年判字第55號判決理由有完整清楚的論述:「按依「環境影響評估法施行細則第43條規定『有條件』通過環境影響評估審查,如該所列之『條件』屬於環境影響說明書應記載之『開發行為可能影響範圍之各種相關計畫及環境現況』、『預測開發行為可能引起之環境影響』或『環境保護對策、替代方案』等項而須經由環境影響評估委員會開會討論、審查者,即非該規定所指『有條件』通過環境影響評估...本案有條件通過所附之條件如『施工環境保護執行保護計畫』與『施工及營運監測計畫』或屬環境影響評估法第6條第7款規定之『預測開發行為可能引起之環境影響』、或係同條第8款規定『環境保護對策、替代方案』之環境影響說明書應記載且為環境評估審議委員會應討論、審議並決議之事項,該審查會議結論將之列為通過環境影響評估審查之『條件』,與環境影響評估法第6條規定不合。」
(二)      同上,應由環評審查委員會實質審議的事項,亦不得以事後的書面確認代之。
1.   最高行政法院100年判字第1022號:「第二次審查會之審查結論所為有條件通過環境影響評估審查,並請開發單位即參加人依委員(單位)意見補正並由全體委員書面確認後始得通過,乃係要求開發單位即參加人針對委員及相關機關意見補正對上開管理計畫交通評估承諾事項經費編列監測計畫督察小組規劃等6事項為詳加說明,究其本質,屬於開發單位即參加人在本案環境影響說明書中應盡之說明義務範疇(環境影響說明書內容應包括:開發行為可能影響範圍之各種相關計畫及環境現況、預測開發行為可能引起之環境影響、環境保護對策、替代方案。環境影響評估法第6條第2項第678款參照)。第二次審查會時既認有前述對環境有重大影響之疑義及要求開發單位補正說明,則開發單位即參加人補正說明之內容,上訴人所屬環境影響評估審查委員會自應實質審查,並依上開行為時臺北縣政府環境影響評估審查委員會組織規程第6條規定:『本會決議,應以全體委員過半數出席,出席委員過半數之同意行之。』始符合正當程序之規定。蓋此6事項之補正說明為判斷系爭開發行為是否合致『對環境有重大影響之虞』的密切關聯資訊。惟第二次審查會未俟開發單位即參加人補正說明,在資訊不完全情形下,未作實質專業判斷系爭開發行為是否『對環境有重大影響之虞』,而決議『有條件通過環境影響評估審查』,於法尚有未合。又開發單位即參加人所提出之補正說明,上訴人所屬環境影響評估審查委員會未依上開規定程序進行實質審查,未再召開第三次審查會,而由上訴人對於開發單位即參加人就該6事項之補正說明所提出『新店安康一般事業廢棄物掩埋場興建工程環境影響說明書』修訂本,僅以9072090北府環一字第264807號函併同附件確認表等檢送各委員,請其確認並於90727日前傳真或函覆,而事後僅有2名委員回覆同意,其餘13名委員均未回覆,上訴人逕行認定未回覆者視為同意,亦有違反法定正當程序之瑕疵存在。」
2.   最高行政法院101判字第55號判決亦明確指出:「環境影響評估委員所提之審查意見...屬前揭環境影響評估法第6條第7款『預測開發行為可能引起之環境影響』或同條第8款『環境保護對策、替代方案』之環境影響說明書應記載且為環境評估審查委員會應討論、審查並決議之事項,惟上開審查會議結論10.列為通過環境影響評估審查之條件,亦即由開發單位將該次審查會委員所提意見納入環境影響說明書修正報告並送委員確認,而未將修正後之環境影響說明書提由環境影響評估審查委員會開會討論、審查、決議,其程序同有未合。」
(三)      審查結論的「條件」,應符合明確性:
此部分最高行政法院100年判字第1040號判決理由有精準的論述:「原判決以:觀諸該審查結論所附條件:『一、檢討廢水處理廠設施點是否合理、五、檢討活性碳設置之必要性』,則究竟應檢討至何程度,檢討結果如認為不合理或不必要時,應如何處置,均無規範,此種條件不具明確性,亦不知其規範目的何在,核與行政程序法第5條規定不符等由,係因廢水處理廠設施地點關係廢水排放地點是否適當而製造成環境影響,及廢水處理廠是否設置活性炭,亦關係廢水處理設施效能是否達到不影響保護環境之程度,均屬環境影響評估重要事項,原判決以審查結論所附上開條件不明確,影響環境評估之目的乙節,尚無不合。」
(四)      審查結論應有「綜合評述」
按行政機關理由說明義務,學者陳敏指出乃對於行政機關作成行政處分之法規根據及解釋、事實之認定以及裁量之斟酌等,人民皆有瞭解之需要,以資判斷行政處是否合法妥當,對該行政處分之提起爭訟可以獲得救濟之機會[6],換言之,所謂之理由說明之義務係指理由中須說明行政機關以什麼樣之事實作為基礎、裁量時斟酌之什麼樣之因素,以致於作成最後之決定,故若行政處分未記載理由不僅使得人民無法判斷行政處分之違法性外,司法機關亦無法自行政處分之理由記載判斷行政機關有無裁量濫用之瑕疵。
環評法施行細則第43條規定:「主管機關審查環境影響說明書或評估書作成之審查結論,內容應涵括綜合評述。」所謂的「綜合評述」,即係行政處分作成之理由。按依最高行政法院100年判字第1040號判決:「環評法施行細則第43條規定:「主管機關審查環境影響說明書或評估書作成之審查結論,內容應涵括綜合評述綜合評述係審查結論之說明及論據」之見解可知,「綜合評述等於環評處分作成之理由」。查原處分之內容並未含審查結論作成之說明及論據,即未記載綜合評述,換言之,原處分之作成並未附記理由,違反環評法施行細則第43條、行政程序法第96條之規定,具有重大瑕庛,應予撤銷。」
參、   結論
中科四期的停止執行裁定(台北高等行政法院99年度停字第11)有一段語重心長且符合國際間正大力推動的奧爾胡斯公約(Aarhus Convention )規範精神[7]的話:「效率的實質考量不是在達成共識,而是在共識履行的順遂;所以,就行政處分而言,效率的目的不在儘速作成處分,而是做一份共識基礎深厚而沒有執行阻力的行政處分。」足為我國借鏡。過去威權時代,行政權獨大,後來打著「行政效率」大旗,行政權仍然專擅,鮮少建立民眾參與、溝通機制,如今逼使人民一再走上街頭抗議,如果政府仍然執迷不悟,仍誤以為只要多加宣導,人民仍可以欺之以方,那「阿拉伯之春」將會在台灣上演。






[1] 中科三期環評結論經台北高等行政法院判決撤銷,環保署上訴後,遭最高行政法院於2010121日駁回上訴,環保署於同年210日以半版篇幅刊登廣告,針對最高行政法院做上述批評。
[2] 《環境影響評估制度問題之探討》,葉俊榮教授,行政院研究發展考核委員會委託研究計畫RDFC-RES-098-00720106月,頁34
[3] 同上註,頁36
[4] 同此見解,請參《預防原則與「停、看、聽」環評機制之落實-中科三期環評案之省思》,林昱梅教授,台灣法學雜誌,201010月,頁24
[5] 作者擔任環保署環評委員時,在「西濱快速公路員林大排至西濱大橋段新建工程計畫(182k+720~212k+788)」環境影響差異分析報告,擔任專案小組召集人,曾依此規定做出「重做環評」的建議,於環保署第146次環評大會獲支持表決通過。
[6] 請參閱《行政法總論》,陳敏,201197版,頁385-386
[7] 公約的精神,主要在透過建構完善的民眾參與制度,以善用民間理性力量,廣納資訊,協助環境行政的正確性,俾提高決策的民間接受度與降低執行過程的阻力。詳細內容介紹請參閱國立成功大學法律學系助理教授王毓正著《從奧爾胡斯公約檢視我國環境影響評估法制中民眾參與之規範》,國立政治大學公共行政學報35期,20106月,頁61-117

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嬋兒 提到...

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藍天碧海邊的詹律師您好

個人對環境影響評估審查會議的程序正義如何實現頗多存疑,近日美麗彎渡假村重啟環評,過程中李品涵小姐只是喊了幾句話現在就接到傳票了
http://campaign.tw-npo.org/sign.php?id=201208120241200

個人認為BOT的恐怖豈止是對環境破壞,以現在中旺集團的勢力,把全台灣買下來設定地上權100年都可以吧?

謝謝詹律師長期以來為子子孫孫的努力
您辛苦了
美好的大自然感謝您~^^