Example 10 - Another Advanced Example

  • 堅持 守護

    一直在影響司法對台灣土地徵收制度的認識的苗栗大埔區段徵收案,歷經二次最高行政法院發回,於徵收違法判決確定後,來到返還土地的關鍵時刻了。

  • 正直 任俠

    對於一個涉及拆除323戶,影響近半千餘人口(近半是高齡老人)的建設計畫,任何有民主素養、人權法治觀念的政治人物,絕對會謹慎再謹慎、傾聽再傾聽

  • 環境 永續

    政府拼經濟的腦袋最需要創新!如果連央行都僅能提出靠救房市或設立石化產業專區救經濟的方案,是否意味著整個政府(高層政務官)都已黔驢技窮,應該換腦袋當家了?

  • 土地 正義

    近十年,台灣無論行政、立法、司法的領域,都在資本的壓力下逐步失守。這是年輕一代之所以走上街頭的原因。這是我輩沒有好好為他們守住永續生活條件所造成。而當他們勇敢地上街,卻得蒙受國家動用水車、警棍的暴力攻擊,也意味著台灣民主已走到危險且急迫需要改變的關鍵時刻。


2012年7月11日 星期三

台灣區段徵收問題分析與政策建議

  201069日苗栗竹南大埔地區的怪手剷田事件,不僅剷開我國區段徵收制度一直為外界所忽視的問題,也引爆全台面臨徵收農民積忍已久的眾怒,717日農民聚集凱道抗議,共同訴求立即停止不當徵收與修改土地徵收條例。其後,台灣農村陣線完成民間版土地徵收條例修正草案,明訂發動徵收應具備(1)明確的公共利益及具體的衡量標準與評估規範;(2)可以回復被徵收人原有生活型態與生活水的完全補償;(3)引進可以型塑與檢驗上述兩要件的民眾參與平台的聽證程序。[1]20101112拜會當時行政院吳敦義院長時面交該草案予吳院長,促成內政部啟動此次土地徵收條例的官方修法行動。
  作者雖無法完全斷定全世界是否還有其他國家採行區段徵收制度,但可以確認美、英、日、德等國均已無區段徵收或類似制度。有鑑於我國區段徵收案件日漸浮濫,引起廣大民怨,確實已有全面檢討反省之必要。而發動區段徵收的原因,依作者整理分析,發現幾乎都是來自新訂或擴大都市計畫(包括特定區計畫),因此本文將一併討論我國都市計畫浮濫的問題。


一、經整理分析,本文認為近年農民起身反對區段徵收的原因亦即區段徵收本質上有如下問題:
(一)區段徵收,依其定義固然含有土地聯合開發的性質,但因主管核准徵收的內政部(轄下地政司負責)過於強調其「合作開發」與「公私互蒙其利」的特色,反忽略了其仍是「強制性剝奪人民財產權」的徵收手段,因而對於徵收本質上應具備「公共利益」、「正當法律程序」的把關審查,幾乎流於形式。此外長期以來的「徵收補償」,亦偏離市價甚遠,難以回復被徵收人的原有生活型態與生活水準。茲分述如下:
1.    關於公共利益
土地徵收條例第4條關於區段徵收的規定,並未如同法第3條一般徵收的規定,明定應具備「公共利益」要件,加上內政部有關核准徵收的行政處分並未附理由,以致無從透過理由檢視於核准徵收時曾否針對作為發動徵收的用地計畫是否具備公共利益為審核。內政部固然回應了民間訴求,在修法前的過渡時期,於2011118以台內地字第0990261119號函,明令需地機關應於用地計畫(通常為新訂或擴大都市計畫)送都市計畫委員會審議前,就區段徵收的公益性及必要性「先向內政部土地徵收審議小組報告」。惟「報告」的性質為何?審議小組如認為其不具備公益性或必要性,能為如何之處理?能否逕為駁回?在在生疑。嗣201214修正後的新法公布實施,固然參採民間版草案增訂了公共利益的具體衡量標準,惟因仍未建立明確的公共利益及必要性的評估與審議規範,需地機關如何研提公益性及必要性評估報告?內政部如何在個案審議其是否具備公益性及必要性?仍有待觀察。
2.    關於正當法律程序
經整理分析,發現目前我國發動區段徵收的原因,幾乎都是來自新訂或擴大都市計畫(包括特定區計畫)。惟自都市計畫自擬定迄核准徵收止,權益受影響最鉅的土地所有權人,鮮有表達意見之機會:(1)都市計畫法第19條所訂之公開展覽及舉行說明會,係於都市計畫的主要計畫擬定之後,方才舉行,而且說明會性質上屬於單向的資訊傳遞(即上對下的告知),基本上不具溝通效果,何況對於公開展覽的都市計畫書圖,一般民眾究能瞭解多少?亦有疑問。(2)舊土地徵收條例第10條第2項規定需地機應於事業計畫報請目的事業主管機關許可前舉行公聽會,聽取土地所有權人及利害關係人之意見,但已舉行公聽會或說明會者不在此限。由於此但書規定,讓基於新訂或擴大都市計畫所為之區段徵收,幾乎皆因都市計畫在擬定後已曾舉辦說明會而得以無須再舉行公聽會,架空立法原意,反使區段徵收程序更加欠缺與土地所有權人溝通說明的機會。被徵收的土地所有權人通常是在接到已被徵收的通知後才真正知情,因而忿怒抱怨,乃至近年來的抗議不斷。(3)2010717農民凱道抗議後,內政部先於同年720日以台內地字第1000132057號函釋:如都市計畫未依都市計畫法第26條規定進行通盤檢討,其年代久遠的公開展覽或說明會不得認為係舊土地徵收條例第10條第2項但書「已舉辦公聽會」之情形。嗣於同年1229復以台內地字第0990257693號函頒「申請徵收前需用土地人舉行公聽會與給予所有權人陳述意見機會作業要點」,規定需地機關於興辦事業計畫報經許可前,應至少舉行二場公聽會,其會議紀錄應記載土地所有權人及利害關係人的意見及對其意見的回應與處理情形。內政部積極回應民意訴求,固值嘉許,但細讀其規定方式,仍偏重在事業計畫報經許可前的階段責由需地機關辦理公聽會,惟由立場與被徵收人相反的需地機關舉行公聽會,能否誠心傾聽民意或將民眾陳情意見詳實記載於會議紀錄,並非無疑。由核准機關於決定核准與否前,直接聆聽民眾陳情意見,會否更有助於行政處分作成的正確妥當?況事業計畫報經許可前,等於實際上尚非進入徵收程序,未來會否仍有變數?宜否在土地徵收條例及其相關子法規定徵收前的行政程序?學者非無質疑。(4)舊土地徵收條例第11條規定的徵收前協議價購程序,因公務員一則擔心以高於徵收價格與被徵收人協議價購,會遭疑圖利;二則擔心曠日費時,因此學者與司法實務殆皆認為目前協議價購程序流於形式,未能真正落實此法條以協議價購或其他方法取得需用土地為優先,徵收乃最後不得已手段的立法意旨。至於修正後的新法,文字固有調整,但並未對症下藥,所以問題仍在。
3.    關於徵收補償
司法院大法官釋字第400號解釋指出:「憲法第15條關於人民財產權應予保障之規定,旨在確保個人依財產之存續狀態行使其自由使用、收益及處分之權能,並免於遭受公權力或第三人之侵害,俾能實現個人自由、發展人格及維護尊嚴。」明白闡釋個人依財產的存續狀態得為自由使用、收益及處分的權能(學說稱為存續保障),與個人自由、人格與尊嚴息息相關,其意義絕非僅止於市場的交換價格(價格保障)而已。德國聯邦憲法法院亦表示財產權是一項基礎性基本權利,可以確保權利主體(即個人)得以形成自我負責的生活。以徵收農地為例,若徵收的標的為農民唯一賴以維生之農地,此時之徵收,涉及的已非僅僅是該農地的市場交易價格而已,影響所及涵蓋該農民自主生活的全貌,包括居住自由、工作權甚至生存權。因此就財產權的保障而言,應該以「存續保障」為優先,「價格保障」充其量僅居次於輔助性地位。所以徵收補償,並非僅止於市場交換價格層次的市價補償,而係應使被徵收人能回復至其原有生活型態及生活水準的公正補償或完全補償。二十一世紀的今天,實不宜再以財政拮据為由,要求少數被徵收人(通常更多是經濟上的弱勢者)為公共利益而忍受「特別犧牲」(區段徵收的土地所有權人如選擇領取補償金,甚至比一般徵收的補償標準還低)。

(二)我國的都市計畫幾乎已悖離制度設計目的與背後理性規劃理論,甚至有不少學者批評已淪地方政府與派系謀取土地利得的手段。[2]
依據行政院經濟建設委員會統計資料與學者綜合整理資料顯示,2001年全台發布了451個都市計畫,面積44.7萬公頃,都市計畫目標人口為2,482萬人,但當時的都市計畫實際人口卻僅1,741萬人(約500萬人居住於鄉村),兩者落差高達741萬人,且當時全國總人口亦不過為2,234萬人;2009年全台總人口為2,311萬人,發布的都市計畫減為435個,面積卻增為47.5萬公頃。再依其2010年的最新人口推估,全台人口最高峰約在2025年達2,357萬人(之後開始減少),已低於2001年所發布都市計畫目標人口2,482萬人,[3]但近三年全台的「新訂或擴大都市計畫」仍然不斷冒出,究其原因,有學者指出這種經由誇大擴充都市人口,藉以大規模從事高密度土地開發,從事政治與經濟資本財富的累積,導致台灣「過度的都市計畫」與「土地的過度消耗」。[4]此種環境剝削的土地炒作,其目的僅是為私人資本累積、紓解政府財政危機與拉攏地方派系,完全悖離都市計畫本質與理論,[5]不僅助長貧富差距擴大,增加社會動盪不安,更可能危及國之根本。簡而言之,目前的都市計畫場域,已淪為國家利器、派系政客及資本利益團體斂取土地利得的工具,完全沒有願景。[6]
基於上述緣由,區段徵收的範圍勘選,自然以利益導向,撇開「紓解政府財政困難」此一因素,單純從徵收所應具備的要件加以檢視,完全讓人無法從中判斷其合理性。

二、政策建議
司法院大法官釋字第409號解釋已指出:「徵收土地對人民財產權發生嚴重影響,舉凡徵收土地之各項要件及應踐行之程序,法律規定應不厭其詳。有關徵收目的及用途之明確具體、衡量公益之標準以及徵收急迫性因素等,均應由法律予以明定,俾行政處機關處理徵收事件及司法機關為適法性審查有所依據。尤其於徵收之計畫確定前,聽取土地所有權人及利害關係人之意見,俾公益考量與私益維護得以兼顧,且有促進決策之透明化作用。」此外,如前所述,發動區段徵收的原因,幾乎都是都市計畫,然而徵收僅是實施都市計畫的工具之一。都市計畫是以較大範圍的土地為整體規劃,俾使計畫區土地合理使用,並未具體考量個別私人權益保障與個案徵收之各項要件是否具備。亦即都市計畫的合法有效存在,僅是發動區段徵收的必要條件,但非充分條件,單就都市計畫本身並不足以正當化區段徵收。鑑於如上述新訂或擴大都市計畫的浮濫,以及目前區段徵收案件看不出其範圍劃定的必要性與最後手段性,因此,作者認為為正本清源,應該廢除極可能僅剩台灣獨有的區段徵收制度,但在取得社會廢除此制度共識前的過渡階段,為減少其流弊,亦應再次大幅修改土地徵收條例。謹依此解釋意旨及針對上述區段徵收問題的分析,謹提出制度面的修法建議如下:

(一)修正土地徵收條例第4條規定,限縮區段徵收的適用範圍。
有鑑於上述我國都市計劃浮濫情形及為落實「極重要公共利益」的憲法誡命,從區段徵收的目的來看,由於現行土地徵收條例第4條第1項第6款「其他依法得為區段徵收者」,幾乎可以任意擴大區段徵收人民土地的藉口,建議應予刪除。而同條項第2款「舊都市地區為公共安全、衛生、交通之需要或促進土地之合理使用實施更新者」之規定,由於都市更新已有都市更新條例作為法律依據,該條例除定有各項獎勵容積的誘因外,更有容許公辦或自辦都市更新的規定,為落實比例原則,回歸都市更新條例規範即可,應可刪除。另外同條項第4款關於非都市土地開發,對照同條項第13款規定可知係屬新訂或擴大都市計畫以外之開發,則採一般徵收即可;第5款農村社區實施更新的規定,由於已有農地重劃條例及農村社區土地重劃條例作為用地取得的規範,亦均可刪除。至於同條項第1款及第3款規定,皆與都市計畫有關,為避免如前所述過於浮濫,建議應於土地徵收條例第4條第1項後段增訂但書,限制原有都市計畫人口進駐率尚未達目標人口八成五以上,不得再以新訂或擴大都市計畫(包含特定區計畫)或開發都市土地農業區、保護區為由,辦理區段徵收。此外配合以上關於第4條第1項的修正建議,建議一併刪除同條第25項規定。

(二)建構公益性及必要性評估與審議規範
新土地徵收條例第3條之2所規定之公益性及必要性評估項目,已經回應了上述司法院大法官會議所要求應不厭其詳規定明確具體的衡量標準,惟究竟如何評估與審議,建議仍應進一步明訂:
1.   關於公益性的評估與審議,應建構三個步驟:
第一、確定徵收的公益為何,亦即支持徵收的正面效益及反對徵收的負面衝擊都必須納入考慮,不可任意偏廢;第二、確定土地所有權人對於財產存續的利益為何,即確認該所有權人對於財產具體存續的法律上利益有多大,或財產被徵收將帶來多大的法律上不利益;第三、將前兩步驟所確認的公、私利益加以衡量,建立評估模式,將已具體化的公共利益衡量標準再加以系統化的分析。
2.   必要性的評估與審議,因徵收為最後不得已之手段,所以此部分建議明訂依下列方式審酌:第一,該事業計畫有無替代方案?第二,有無其他公有土地可以優先利用?第三,是否已盡協議價購或其他方法取得需用土地而不可得?第四,有無選擇對人民權益侵害最小的方式為之(包括徵收範圍的勘定)?以此為基礎研擬評估或審議規範。

(三)建立公共利益審查的權責機關與民眾參與程序:
1.   公共利益審查的權責機關
作者認為,都市計畫階段重視的公共利益,應為土地使用的合理規劃;而區段徵收因直接剝奪人民的財產權,所重視的應是「人權」的問題,而非「規劃」或「效益」的問題,是以其所考慮的公共利益與都市計畫階段的公益截然不同,並因以此為立論基礎,建立區段徵收公共利益的審查機制。
因都市計畫的公共利益為區段徵收的背景公益,且區段徵收又依附於都市計畫之下,如何明確於二階段建立公共利益的審查機制,實有困難。日本土地收用法明確將事業認定程序與徵收程序作二階段的區分,應可作為我國建立區段徵收公共利益法制的參考;在此前提下,或可進一步以德國法上「行政計畫確定裁決程序」作為基礎,建立區段徵收公共利益審查機制。
(1)    以計畫確定裁決程序建構區段徵收公共利益的審查:
關於計畫確定裁決程序之性質及如何適用等問題,法務部「考察德國行政程序法『行政計畫確定裁決程序』之實施情形報告」引用聯邦內政部行政暨行政程序法規處處長Heribert Schmitz及副處長Lorenz Prell的話指出:「此一方案通常與土地使用相關,將影響多數人民的權利、多數土地的利用、環境甚至經濟發展,因此有必要建置一種程式,於此一程序中就所有相關事項集中決定,其後即不須面對諸多質疑。」但在建立整體土地使用的計畫確定裁決程序上,德國法制將整體土地使用規劃制度,分成空間秩序的相關程序與計畫確定程序,空間秩序的相關程序通常先於計畫確定程序來進行。觀察德國行政計畫裁決法制,可知德國是先於空間秩序的相關程序就空間的要求,總體性計畫的形塑特定地區結構性的整體關係,而計畫確定裁決程序則是與空間有關的專門計畫,強調形塑一個方案,就徵收、環境影響與文化資產等一併為考量。
由於德國法制的計畫確定裁決程序亦在處理土地使用規劃的問題,一併討論環境保護與徵收等專門計畫的公共利益,目前備受爭議的區段徵收案件,能否在其前階段考量各階段的公共利益,一併為公開聽證程序,一次性處理所有可能爭議,不失為可以考慮採取的制度,可為區段徵收制度權責劃分不清的妥適解決方式,更可於上開程序中同時審查所涉及各階段的公共利益。於制度設計上,建議應盡速通過國土計畫法,在國土計畫法架構下,全國性國土計畫與直轄市、縣市的國土計畫(現行法架構則是區域計畫),性質上即屬於德國學説所稱空間秩序規劃;而在每個縣市國土計畫之下,可能有十數乃至數十個小型都市計畫(除原有臺北市、高雄市兩個直轄市及省轄市外,其餘都市計畫面積大部分僅從數十公頃至數百公頃,上千公頃以上已為數不多),在土地利用計畫體系中屬下位計畫,其規制內容已具詳細性,尤其在區段徵收程序中被定性為興辦事業計畫,因此將都市計畫認為是土地利用的專門計畫,似無不可。基此立論,將都市計畫及徵收等作為專門計畫審議項目,邀集各機關參與(包括都市計畫委員會及內政部土地徵收審議小組,甚至行政院環境保護署政策環評的環評委員)一併於計畫確定裁決中討論都市計畫與區段徵收的公共利益、環境影響等。若計畫裁決通過上開行政計畫,則區段徵收的審議程序可簡化為協議價購及補償費是否合法的審議(相當於日本第二階段的收用裁決程序),由內政部土地徵收審議小組審查徵收程序是否合法及補償費是否合理。如此即可明確劃分權責,而避免人民權利救濟訴求無門的情形。
(2)    於都市計畫階段與區段徵收程序各自審酌公共利益
若認行政計畫確定裁決程序與目前法制難以配合而有窒礙難行之處,由於都市計畫與區段徵收階段的公共利益並不相同,可回歸現有機制,但須於各階段明確應審酌各自之公共利益。
新修正之土地徵收條例第3條之2已規範需用土地人須訂定公益性及必要性評估報告,土地徵收條例第15條亦將土地徵收審議委員會修法為合議制組成的審議小組,但並未規定如何審查公共利益及權責,例如刪減徵收面積,調整補償內容與金額,限定徵收時程等。內政部雖於201216以台內地字第1000250475號函訂定內政部土地徵收審議小組設置要點,但卻僅就審議對象、組成人數等加以規定,仍未規範如何審議及權責。由於土地徵收審議小組的權責,如可否刪減面積等,事涉公共利益及土地所有權人的權利,為合於法律保留原則,建議未來內政部應修正土地徵收條例,增訂審議原則,如明訂審議小組有增刪徵收面積及限定徵收時程及為附加附款之徵收處分的職權,以改善過去審議小組流於形式的審查模式。

2.   民眾參與程序的建立,明定區段徵收程序舉行聽證:
由於區段徵收制度事涉重大人民權利與公共利益,需建立人民與需用土地人公平、公開、雙向互動的程序,在討論、溝通中一起尋找公共利益。在民眾參與程序的形式上,聽證程序的制度設計規定行政機關應公告週知、主持人中立立場、會前會的議程設定、面對面互動及政府回應等,較公聽會及說明會更能達到「溝通」及「辯論」的目的,區段徵收程序實可參考美國法制及英國法制明定踐行聽證程序,使公共利益藉由溝通討論來取得、加以形塑或釐定,以減少糾紛與民怨。

三、結論
行政院農業委員會於201151011日舉行「全國糧食安全會議」,其重要結論包括訂定國內糧食自給率在2020年從現有32%提高至40%。馬英九總統親臨大會閉幕式,提示「水資源」和「糧食安全」都屬國安問題,不能年復一年危機處理,應有長期規劃。[7]同年月19日行政院長吳敦義在行政院會聽取農委會「全國糧食安全會議結論」報告案後也表示,糧食安全是國家安全層級的問題,應全面提升農業用水及農地之利用效率,以維護優質糧食生產所需的水土資源。[8]
然而其他經建部會仍然各行其事,完全無視歐、美、日等國是如何重視農業與保護農地,卻背其道拼命舉債開發,舉債徵收農地,不禁令人錯覺究竟是貴為總統馬英九的政策指示,被當成耳邊風,或根本是各部會首長清楚知悉馬英九、吳敦義的宣示僅是欺騙人民的口號,不必當真?不管是何者,政府可以擺爛,不得不活在台灣這塊土地的絕大多數人民,卻不容政府如此擺爛,必須透過公民意識的展現,不惜發動茉莉花革命令,向政府堅定地說:「STOP!」



[1] 網址:http://www.taiwanruralfront.org/node/209,最後瀏覽日:20120710日。[2] 周志龍,〈臺灣新都市主義與都市規劃的挑戰〉,《都市與計劃》第313期,200410月,頁201
[3] 鍾麗娜,《都市政治與土地政策之政經結構分析以臺南科學工業園區特定區開發案為例》,國立政治大學地政學系及私立中國地政研究所博士論文,20121月,頁49
[4] 同註2,頁198
[5] 同上註。
[6] 同註3,頁50
[7] 參照行政院農業委員會網站,新聞與公報/農業新聞/全國糧食安全會議圓滿閉幕2020年將提高國內糧食自給率至40%,(網址:http://www.coa.gov.tw/show_news.php?cat=show_news&serial=coa_diamond_20110511150551,最後瀏覽日:20120710日)。
[8] 參照中華民國行政院新聞局網站,吳院長聽取「全國糧食安全會議結論」報告案,(網址:http://info.gio.gov.tw/ct.asp?xItem=89214&ctNode=3852&mp=1,最後瀏覽日:20120710日)。

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