Example 10 - Another Advanced Example

  • 堅持 守護

    一直在影響司法對台灣土地徵收制度的認識的苗栗大埔區段徵收案,歷經二次最高行政法院發回,於徵收違法判決確定後,來到返還土地的關鍵時刻了。

  • 正直 任俠

    對於一個涉及拆除323戶,影響近半千餘人口(近半是高齡老人)的建設計畫,任何有民主素養、人權法治觀念的政治人物,絕對會謹慎再謹慎、傾聽再傾聽

  • 環境 永續

    政府拼經濟的腦袋最需要創新!如果連央行都僅能提出靠救房市或設立石化產業專區救經濟的方案,是否意味著整個政府(高層政務官)都已黔驢技窮,應該換腦袋當家了?

  • 土地 正義

    近十年,台灣無論行政、立法、司法的領域,都在資本的壓力下逐步失守。這是年輕一代之所以走上街頭的原因。這是我輩沒有好好為他們守住永續生活條件所造成。而當他們勇敢地上街,卻得蒙受國家動用水車、警棍的暴力攻擊,也意味著台灣民主已走到危險且急迫需要改變的關鍵時刻。


2011年8月8日 星期一

國土永續與環境正義

100.08.06台灣智庫「國土永續與環境正義論壇」發表

     「篳路藍縷,以啟山林。」原意是形容先民生活的辛勤,開創的艱難,但到了二十一世紀,如果仍將這句話奉為圭臬,卻極可能會讓人類萬劫不復。以台灣百年為例,過去備受歌頌的中橫公路,如今已柔腸寸斷,而新中橫公路、阿里山公路正快速地步向中橫公路的後塵。它們影響的,不僅是交通與經濟問題,而是將中央山脈、阿里山山脈開腸剖肚之後,人類足跡所到之處,滿目瘡痍,終於正式帶來全面土石流與此三條公路所經河川的供水能力快速走向死亡的災難 。而未來緊接登場的,將是南橫公路與從台北到花蓮(未來可能會再通到台東)的國道五號。



  公路會如此規劃與開鑿,主要原因有二:一是台灣沒有可以有效指導(亦含有約束意味)開發的國土規劃;二是台灣高官普遍欠缺的

        人文與生態素養,傲慢自大,妄想人定勝天。常識可知,官大學問不一定大,但通常野心或抱負很大,不是想有一番作為,名留青史,便是想海撈一筆,再加上台灣選舉頻繁,於是效果立竿見影的水泥柏油工程,永不停歇,但可長可久的宏觀規劃,卻少有聞問。因此,「永續」的口號,固然不絕於耳,不幸卻盡是短線的「工程永續」,從無真正的「永續工程」。

  以下僅就國土規劃、產業政策與資源分配等面向,分析探討台灣現況,並嚐試提出個人建議:

1. 盼不到日出的永續國土規劃。

  過去台灣的土地管制,在都市計畫土地有完整的分區管制,因此,任何市民或建商能否取得建照,只要事先查明其土地所在區位與其管制條件,即可事先規劃符合分區管制的開發案。因此從英國引進的開發許可制,使用在台灣的都市計畫土地,並無不妥。但台灣的非都市土地,並未如歐、美、日等國家,也有強而有力的國土計畫分區管制,卻盲目將此開發許可制硬行套入形式上有區域計畫卻沒有實質管制效力的台灣非都市土地使用管制,於是我們看到中科三期七星基地環評時,大多數的民間委員認為應該進行二階環評(因為要直接認定不應開發,人數上更沒把握),中科4期區委會審查時,絕大多數民間委員認為不應開發,只是委員會結構性問題,政府仍可一意孤行。而且不論在輿論或司法訴訟上都已引起重大爭議,卻仍未見政府有絲亳反省檢討,又在國土計畫法草案複制此模式,表面上訂有功能分區、分級,但卻容任個案開發可以申請變更其功能分區、分級。放任結果,等於亳無管制,其後果可想而知,一定是災難。

  難產的國土計畫法,無論過去名稱如何更改,其最大的問題,乃是我國經濟發展迷思掛帥的政府官員,面對全球氣候遽變,不思以國土計畫引導約束過度放任的開發,卻始終堅持過去在區域計劃法與都市計畫法實施幾十年,可以藉由個案開發申請變更既有區域計畫或都市計畫,導致台灣「國在山河破」的開發許可制。因此,理應是國土永續發展最上位指導的國土憲法,因為縱容個案開發可以隨時申請變更國土計畫的功能分區或分級,因此形同造災,現行草案內容自難令人有所期待,如無法大幅更易,不要也罷。

2. 盲目失序的產業政策。

  台灣地狹人稠,自然資源極其有限,不產鐵、不產煤,也沒有石油。加上台灣雖然每年平均降雨量2510mm,高達世界平均值的2.6倍,但每年每人平均所能分配到的降雨量,卻僅4,300立方公尺,約為世界平圴值的7分之1 ,乃屬水資源貧瘠國家。在如此條件下,台灣能否既要石化業(尤其輕油裂解廠)、煉鋼業、水泥業,也要半導體業、光電業,甚至太陽能或生質能產業以及觀光業?台灣的核心競爭力在哪裡?缺點又在哪裡?我們能否容許企業一跺腳威脅出走,即將之列入國家重大建議,全力支持配合?台灣何德何能,可以什麼都想要?有限的資源,如何供應貪婪無度的索需?於是被財團綁架而盲目失序的產業政策、層出不窮的工安意外、工業污染、水資源掠奪及農業與糧食危機等等問題,在在侵奪弱勢人民現在與世代的生存資源,造成自殺事件頻傳以及圖活的人民必須不斷上街頭抗議的生存危機。

  產業盲目發展的結果,台灣Dram產業即將倒閉,半導體也僅剩台積電保有高度競爭力,光電產業正以每年動輒每家數百億元虧損的慘狀,快速步向Dram產業的後塵。生質能源根本是笑話一樁。至於觀光業,政府忽略台灣在地人文風華特色,只放任財團將好山好水的公共財私有化,並大興土木蓋旅館,無異殺雞取卵,不久將來,恐將自食惡果。

3. 價值被嚴重低估與長期遭漠視的農業。

        過去幾十年來,台灣一直「以農養工」,如今工業發展已到高峰,而農業卻反遭健忘的人民、別有居心的政客與部份服膺資本主義的經濟學者完全漠視它的價值,只談被政府刻意平價壓抑的農產價格(抑價是為了餵養都會人口,包括中、低收入戶)。工業經濟或許產值高,且滿足的主要人類舒適、奢華與虛榮的需求,價格正是表徵,所以不會被壓抑,但高度工業化結果,伴隨而來的結構性失業與環境的污染,是其未來難以估計代價。資本家與經濟人可以圖眼前利益,但如要談永續,我們便不能把所有爛攤子全丟給後代子孫承擔。

        中東的茉莉花革命,原因其實不是對抗獨裁,而是窮人買不起溫飽的糧食。自古以來,供應平價糧食,是政權維繫的最關鍵因素。然而在台灣從事農業生產的宿命,卻是肥料、農藥一直漲價,農產品產地價格卻是豐收時價賤,欠收時高漲,農民永遠望而興嘆;而休耕補助,通常只是為了移撥農業用水給工業使用。農民什麼都沒有(2009年的農村再生條例,本質只是為都會人口打點休閒時的鄉村田園景觀,完全沒針對飢腸轆轆的農業與農民給予實質幫助、制訂對地補償或直接給付等制度性扶助),卻要肩負供應平價糧食,餵養都會人口的重責大任(因此而被嚴重低估產值,更遑論完全被漠視的人文與生態價值),最基本的公平正義何在?

        翻開台灣農業史,其實發生這種農產品豐收時價跌、欠收時價漲的情形頗為普遍,會引發重大爭議,通常問題在於政府的因應態度。政府長期漠視農業與農民的結果,喪送的不僅是農民生存的權利,還包括農業的前途、糧食的安全與台灣能否成為國家的未來。聯合國糧農組織明白預告糧食危機已迫在眉睫,政府也宣示將糧食安全提昇至國家安全層次,那麼,我們是否也需要具有國家安全層次高度的制度性決策?

        歐盟有已行之有年的「單一給付制度」,依每一農戶所有的農地面積與區位決定每年補助若干。另如農民的耕作方式有助於文化、生態、自然景觀的維護或從事保護農業生產環境,亦可獲得以「對地補貼」為名的直接給付。這些補貼,都與被商品化的糧食生產與市場交易無關,因此,不僅不在WTO禁止之列,甚至已是聯合國糧農組織為因應糧食安全極力鼓吹的制度。

        其實保護農業,反而是目前所有高度工業化國家最關心的課題。上述補貼制度,依清華大學彭明輝教授在《糧食危機關鍵報告-台灣觀察》一書所統計 ,各國政府的補貼占農民總收入比例,歐盟為34%,美國20%,日本與韓國分別高達58%與63%。反觀台灣,除老農年金外,主要反而是不利於農業生產環境保護的休耕補貼。

        台灣的農業,除了一再發生農價大起大落問題外,全台普見的農地違規使用,尤其會帶來污染的違章工廠入侵;休耕期間被盜挖土石,甚至再回填有毒廢棄物等情形,也屢見不鮮。如政府能站在國家安全的高度思考,從源頭導入上述直接給付措施,藉單一給付制度所提供的生活支持給付(徐世榮教授演講時指出瑞士對每戶農民所提供的補貼高達新台幣140萬元),讓農民生活收入來源不致完全依賴不確定性高的農產收入,哀怒、自殺或抗爭的情形,自然大為減少,而且有利青年返鄉。再搭配對地補貼,因其建立農民對農業生產環境的保護之上,只要誘因足,再落實稽查制度,上述違規使用與盜挖、回填等情形,亦將大幅減少,一舉數得,何樂不為?最後於末端,再佐以產銷預警監控制度,以避免產量過剩,並減少層層轉銷,大部份農業問題應可迎刃而解。

        或許有人會質疑財政困窘問題,但如果糧食安全已提昇至國家安全層次,在經費編列的優先順序上,根本不應該是問題,否則檢討刪減蚊子工程、煙火式活動與休耕補貼,再撙節其他支出,相信只要有決心,一定做得到。

4. 水資源戰爭正式開打。

  繼去年沸沸揚揚的農地爭奪戰後,台灣水資源戰爭,因月前一場由彰化溪州鄉黃盛祿鄉長帶領當地農民,前往農田水利會抗議在毫無任何說明溝通的情形下,即擅將每天高達6.65萬噸的農業用水賣給中科四期的行動,而正式枱面化。因為政府一付事不關己,默不作聲,日前數十位農民再度到環保署擊鼓抗議,並不惜訴諸公民訴訟,顯然越演越烈。水利法第18條規定民生用水與農業用水的水權順位(分別是第一與第三)都優先於工業用水(第四),但實際上台灣政府卻幾乎將工業用水放在第一或第二。偏遠地區人民(相對多數亦較弱勢)想要自來水,需支付部份管線與施工費用,但企業財團要用水,政府亳無節制用公帑闢建攔河堰,輸水管線,並以較民生用水為低的售價賣給企業財團,並毫無節制地挪用農業用水,集集攔河堰之於六輕,大度攔河堰之於國光石化、中科四期都是最佳例證。

        如前所述,台灣乃水資源貧瘠國家,但因產業政策被企業財團綁架而失序的結果,原已捉襟見肘的水資源更加不夠分配,如果政府產業政策無法聚焦,未來水資源爭奪戰,勢將更加劇烈。

5. 資源分配何其不公,貧富差距何其之大。

  除了貧瘠的水資源分配不公外,負債已瀕臨上限的財政稅收與優惠措施,也極其不公。財力雄厚的企業財團或資本家因實力強、影響層面廣,遊說能力也高,因此隨時可以向政府要脅索需。於是我們看到中低收入戶因生活困頓,求助無門而全家燒炭自殺的新聞一直持續不斷;也有人假意犯罪,無非想吃穩定的牢獄飯;去年,農民因農地被徵收而仰藥自殺;今年,有農民疑因榖賤求助無門而自殺,以及酷暑之下農耕,因熱衰竭死亡。

        然而政府卻百般體貼地讓土地炒客享受2005年修改《土地稅法》大幅調降土地增值稅;資本家享受2009年修正《遺產及贈與稅法》大幅調降遺產稅與贈與稅;企業財團則享受2010年立法通過《產業創新條例》的各種租稅優惠、獎勵補助以及長期水、電優惠。除公務員已確定調薪3%外,日前連「榮民」都有提高每月補助金600元的福利。但有人呼籲提高老農年金,政府立刻回說沒錢;中低收入戶補償的標準與實務認定方式,卻因財源不足而趨嚴,台灣財政的主要支撐者─受薪階級,十年來未曾調升過基本工資,也少有加薪,2009年政府還開啟了勞工被迫休無薪假的合法性。於是造就了史上最大的貧富差距,但無感與無能的政府,卻還沾沾自喜因金融風暴導致基期低所造成高經濟成長率。

6. 浮濫的土地徵收

  歷史上,不管是中國的改朝換代或西方國家的興亡更迭,發生原因,幾乎都是人民因生存(如飢餓、殘暴殺虐)或財產(遭橫征暴斂而流離失所)問題,忍無可忍揭竿反抗所致。近代史上有名的法國大革命,如果深入探究其發生原因,也可以發現是因為人民財產遭受不當剝奪所引起,而非言論的不自由。

        因為特定農業區通常地勢平坦,農路、灌排水路等公共設施完善,用來變更為各種開發建築用地,成本最省、暴利最高,所以始終是政府、地方派系與財團共生的金權結構噬地炒利的首要標的。在大台北地區地價、房價屢創新高後,政府雖然祭出奢侈稅企圖遏止投機客炒作,但據報載,結果卻是將投機歪風導向不是奢侈稅適用對象的農地上。可預見未來農地徵收與變更地目的炒作,如未修法禁止,勢更變本加厲。

  此外,區段徵收,一向被視為改善政府財政與土地開發工具,從桃園、新竹、苗栗、台中到彰化,近年來徵收農地最積極的,都是國民黨的執政縣市。此種情況,以去年12月5日台中市副市長蕭家淇接受專訪時,沾沾自喜台中市是五都財政最佳,開源方式主要來自土地開發,透過市地重劃與區段徵收等手段,將原本不用課稅的農地變成建地,除可以取得部分土地供標售外,可以創造地價稅、土地增值稅與房屋稅等稅收的大幅增加的話 ,最為經典。 

        無論是新訂或擴大都市計畫的鯨吞,工業區、科學園區與集村住宅開發的蠶食,吞噬的不只是台灣的優良農地,還包括氣候變異糧食安全堪虞下,台灣未來的前途。因此,我們必須先從最迫切的土地徵收條例先行修法。

        修法目的,為貫徹憲法保障人民生存權與財產權的意旨,除明訂公共利益的判斷標準外,並希望能透過引進公開透明的聽證程序,檢驗徵收案件過去長期被忽略應具備的「公共利益」要件,做為篩選徵收案件的第一道門檻。另外,一併改採完全補償制度,企圖透過「以價制量」做為節制徵收案件的第二道門檻。並規定將徵收補償費先由徵收申請人自行估算,再透過聽證程序交由被徵收人檢驗,以減少過去實際辦理徵收作業時所產生的大量爭訟案件。而且把將徵收補償,一併改由中央主管機關單純審查,既可大量減少地方政府查估作業的人力,又不至於增加中央主管機關的人力,加上透過聽證程序的論辯做為過濾徵收案件的第三道門檻,讓所有資訊公開透明,主管機關在做決定時,自然較為審慎。因此,應可以有效減少後續抗爭或訴訟,有助於社會和諧。

        結論與建議

        再回過頭,舉引發重大爭議中科三、四期、國光石化等開發案為例,其不僅規模大、耗水高,而且各種污染物排放量也大,影響層面既深且廣。面對這類開發案,我們首應先釐清它的產業類型是否適合地狹人稠、自然資源極為有限的台灣?其次如何規劃相對適合此種產業發展的區位?實際經驗告訴我,這類型的開發計畫,上述第一層問題,一向在經濟至上的心態下,鮮有被執政者認真考量。第二層問題,重大開發案花落誰家,通常都是政治人物為「繁榮地方」競相角力的結果,並未落實客觀的選址評估。正是因為上述二層次問題,在決策階段始終被忽略,換來的便是不斷抗爭的執行阻力。

        任何政黨上台執政,都不免靠向經濟發展,所謂環保優先或兼籌並顧,一向只是口號。政府應藉此機會徹底反省檢討產業與能源政策,盡速完成具前瞻性的《國土計畫法》立法並訂出永續的國土計畫,藉以有秩序引導產業發展與國土利用的方向。聚焦產業主軸後,再建立透明客觀的選址標準與健全的民眾參與機制,並提供民眾完整透明的資訊。

        在政策形成之際、計畫確定或開發許可做成之前,有明確且嚴格執行的判斷標準做為篩選依據與充份的實質民眾參與,在土地開發審議流程末段的土地徵收制度才能真正備而不用,引發爭議的抗爭紛擾也才能大幅減少。

        威權時代已遠,二十一世紀的今天,唯有做出一個共識基礎深厚的決策,執行才能順遂。也唯有如此,才有行政效能與經濟效益可言。


註1.
詳細問題之探討,請參閱陳玉峰199540~45《阿里山公路十年發展模式之印象》一文,與頁72~76《踏戡新中橫》一文,陳玉峰199687~93《反中橫快速公路的遠見》一文與頁94~98《中橫公路的迷思》一文;陳玉峰&張豐年2002,頁188~190《山區開路》一文。

註2.請參見台灣地區水資源調配及開發策略,經濟部水利署。
註3.彭明輝2011256
註4.請見2010.12.05聯合報A4



參考書目

1. 陳玉峰 1995《土地的苦戀》2版 晨星

2. 陳玉峰 1996《生態台灣》 晨星

3. 陳玉峰&張豐年 2002《21世紀台灣主流的土石亂流》前衛

4. 陳玉峰&張豐年 2004《台灣生態與變態》 前衛

5. 柴田明夫    2009《糧食爭奪戰》 商周

6. 史迪格里滋(Joseph E. Stiglitz)

            2010《失控的未來》(Free Fall)天下文化

7. Tim Jackson   2011《誰說經濟一定要成長》
                                               (prosperity Without     Growth)早安財經

8. 彭明輝     2011《糧食危機關鍵報告─台灣觀察》商周

9. Anthony Giddens  2011《氣候變遷政治學》     商周

             (The Politics of Climate Change)



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