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2014年7月8日 星期二

提高門檻無法杜絕假農民--兼論三農政策的根本大計

本文亦刊載於103.07.08《民報》專欄


日前立法院臨時會三讀通過《老年農民福利津貼暫行條例》(下稱暫行條例)修正案,將其第3條規定請領老農津貼的參加農民保險年資,由現行6個月提高到15年。農委會認為此一修法可以杜絕假農民請領老農津貼,未來15年可替國庫463億元,並照顧真正農民。問題是單純延長投保年資,僅是提高請領老農津貼的門檻,若無認定篩選農民資格的配套措施,根本無法解決假農民問題。


依照現況,縱使過去曾參加其他職業別(如勞工)保險而一次請領過老年給付,不問是否實際從事農業生產工作,僅需購入或繼續持有0.1公頃農地,再參加農民健康保險(下稱農保)滿6個月且年滿65歲後,即可月領7500元的老農津貼。因為進入門檻極低,又無農民資格審查,僥倖之人乃大鑽此漏洞詐領老農津貼。由於是法律漏洞,鑽此漏洞不會觸法,因此,據主計總處統計,實際從事農業人口約50萬人, 但近年來快速增加的參加農保人數竟已超市140萬人,其中實際請領老農津貼者約70萬人,可見假農民掏空政府財務問題,的確非常嚴重。修法封閉此一漏洞,確實刻不容緩,筆者非常贊同,但所修內容,必須能對症下藥,否則不僅徒勞無功,更可能是欺世盜名。

對照前述老農津貼請領條件修法前後的規定內容可知,唯一差別僅在延長投保年資。換句話說,僅是自2014627日起,提高新參加農保之人請領老農年津的門檻,對於既有已參加農保的高達90萬名假農民或20多萬已有請領老農津貼的假農民問題,與修法後仍有耐心投保超過15年的新增假農民,除了有一投保未滿15年者減半支付的緩衝規定外,由於欠缺農民認定標準,本次修法方式,仍舊束手無策!

欲徹底解決此一問題,筆者認為,首先應探究此暫行條例的性質與當初設置的目的為何?學者吳明敏教授認為此非政策補貼,而是支撐老農最低生活水準,實現基本社會正義的手段。其實單純從其法案名稱《老年農民福利津貼暫行條例》,便可以顧名思義,既然是「福利津貼」,性質上較像社會福利措施的一種,不僅應該「排富」,福利服務對象更應該有明確的認定標準與盤查機制。

雖然依據《農民健康保險條例》第5條及《從事農業工作農民申請參加農民健康保險認定標準及資格審查辦法第28條規定,參加或維持農保資格的條件,原則上必須是已達一定面積(現為0.1公頃)自有或承租之農地實際從事農業工作的農民,才具資格。但實際上筆者對照比較此暫行條例與《農業發展條例》的修法過程,推測原本《農業發展條例》規定限自耕農始得持有農地所有權,所以,暫行條例因而無需再特別規定持有農地參加農保之人有無實際從事農業的盤查機制。但20001月《農業發展條例》的修法,將此自耕農方能持有農地的限制刪除,並大幅降低得興建農舍的農地面積門檻,不僅種下台灣農業傾頹、農地被蠶食鯨吞的禍害,修法當時疏未注意會連帶影響老農津貼請領資格,也造成今日尾大不掉的假農民請領老農津貼的法律大漏洞。因此,短時間內,行政院與立法院應該負責任地再次修法增訂農民認定標準與盤查機制,以填補此漏洞。

其次,如果農地遭徵收,無法在一定時間內(一般是二年)重新購買或承租法定面積的農地,實際從事農業的老農反而將喪失農保資格,進而也會喪失領取老農津貼的資格,這也是一生務農的農民反對浮濫徵收的重要原因之一。不幸卻被馬政府簡化為只要市價徵收,一切浮濫徵收的問題,即可迎刃而解。既然以「暫行條例」為名,所以應該只是暫時性的過渡措施,此條例制訂於1995年,原本即預計未來要併入國民年金,但在政客選舉至上的思維下,不僅一直延宕至今,而且分別在20032005年與2007年各再加碼一千元,無形中增加假農民的誘因。筆者建議政府應徹底通盤研議,盡早配套納入國民年金制度。

此外,過去政府長期輕忽農業、覬覦農地、虧待農民,造成農民普遍生活艱困。要實踐暫行條例第1條所訂照顧老年農民生活,增進農民福祉的立法目的,以及落實《農業發展條例》確保農業永續發展,促進農地合理利用,提高農民生活水準等立法目的,其實有更好的替代方法,只要政府肯認清農業與農地價值,願意讓農業有前途,包括鼓勵在地農業經濟,減少進口,遏止盤商兩面剝削農民與消費者,建立可以盡量避免產銷失控的產銷監控預警制度,即可先解決部分問題。

但最重要的根本性制度變革,則是改實施直接給付(生活支持給付)與對地給付。依農經學者估計,以現有老農津貼再加上包括休耕補助在內的種種有形與隱性補貼,每年度預算金額將近850億元,占農委會年度預算逾50%。但暫行條例實施至今已18年,《農業發展條例》實施更超過40年,由於欠缺配合盤查稽核制度,造成現況卻是農業益加萎靡,老農逐漸凋零,耕種人力無以為繼,乃至農地被蠶食鯨吞、被盜採土石、被回填或任意棄置有毒廢棄物、被違章工廠占用。

所謂直接給付或對地給付,給付的對象是妥善照顧農地,從事農業生產的真正農民,其內涵在於由政府編列預算彌補農民因政府計畫性壓抑而平價供應主副糧食餵養都會人口的收入損失、替政府維護國家糧食安全,與保障農業生產環境無形公共財的補貼。其中生活支持給付,於國民年金尚未普及化之前,可以一直延續到老農退休後的照顧,等同是國家給予老農退休金。

此種綠色補貼制度,歐美日韓早已行之有年,各該地區此種補貼占農戶整體收入比重,分別是歐盟34%,美國20%,日本與韓國分別高達58%與63。反觀台灣,龐大預算卻用於無法排除假農民的老農年金與反而不利於維護農業生產環境的休耕補貼。因其並非對農產品產銷為直接補貼,所以不會扭曲市場自由競爭機制,因此,並未違反WTO規範。其在制度設計上,能否領取此二種給付的關鍵,在於有無實際從事農業生產與有無妥善照顧農地,因此會有配套的資格認定標準與盤查稽核措施。而且因為對年輕與年老後的生活都有一定保障,才能真正吸引更多青年返鄉務農,連帶可以保護農地不致被違規使用與降低失業率。也就是說,透過此制度性的根本變革,可以將農業、農地與農民(三農)的難題,嚐試一次徹底解決。

其實上述道理很簡單,有關綠色給付制度,農委會也有詳盡的研究資訊。2011年,馬總統與當時吳敦義行政院長也均曾宣示將糧食安全提升為國家安全層次,2020前要將糧食自給率由現有32%拉高到40%,但卻遲遲無法有根本性制度變革,最主要原因在於,土地被當成是金權結構最好尋租套利的商品,也是維繫政權及其地方派系關係的最佳工具,所以始終流於空談。



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