Example 10 - Another Advanced Example

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2013年2月25日 星期一

環評制度的何去何從(二)

如前文(環評制度的何去何從)所述,全世界的環境影響評估(下稱環評)制度起源於美國。我國環評法自不例外,取經美國環評制度,但引進台灣時,產生本土化質變,原因乃是當時不分黨派的立法委員,咸認政府負責建設開發的部會不可能會真正關心並落實環境保護,遂將美國原型翻改為臺灣特有現制。日前環保署與主導開發的其他部會一再呼籲,希望將已在臺灣本土化生根的「環境影響評估審查制度」,改回由目的事業主管機關自行評估以做為決策參考的美國原型。
臺灣引進環評制度已將近20年,確實可以好好檢討其成效與缺失,而且檢討評估的因素與過程一定要包含以下2項:1是當初立法者的顧慮,現已消失或仍舊存在?2是透過慎密的公民參與所凝聚是否修改及所修改內容或方向的共識結論。其次,當政府部門拋出要將環評制度改回美國原型的風向球時,究竟美國原型的整體面貌是什麼?相互搭配的美國法律制度(尤其司法制度)是什麼?與臺灣的法律(或司法)制度能否協調?也應該一併思考檢討,才不會治絲益棼。為利探討,容筆者再以美國國家環評制度與相關的法律、司法制度為主稍加介紹,至於美國聯邦法令要在其各州施行,則必須經過其州議會通過。目前約有15州通過立法,各州的環評制度用語或不盡相同,但內容與聯邦制度差異不大,礙於篇幅,不予介紹。
美國環評原型乃是透過國家環境政策法(National Environmental Policy Act 簡稱NEPA;經州議會通過者稱State Environmental Policy Act或簡稱Little NEPA)的要求,凡是涉及運用聯邦單位經費預算、需依聯邦法令核發許可證或需使用到聯邦土地的聯邦機構行動或活動(Federal action[1],聯邦機構應評估其決定將對環境產生如何之影響,俾做為決策考量因素之一。如前文所述,在NEPA之下,CEQ(美國環境品質委員會,Council of environmental Quality)制定更具體細部的環評行政規則,作為執行的依據[2],其流程制表如下。
此外,美國非常重視「正當法律程序」,所以,只要辦理環評的聯邦政府或州政府機構於環評過程有違「正當法律程序」,即使其環評僅屬建議、決策參考性質,美國法院透過該國的行政程序法規定,不僅會受理人民或環保團體的訴訟,也會做出實質判決(即如我國的是否撤銷環評)[3]。但在台灣,現有環評審查程序之草率、流於形式與忽視「正當法律程序」的現象(尤其縣市地方政府)非常普遍,例如台北市政府於20121221通過的北投纜車興建案環評審查,與同年月22日台東縣政府二次通過的美麗灣渡假村開發案環評審查,中央環保署負責的中科三、四期開發案環評審查也不遑多讓。如果改回美國原型,環評結論僅係決策參考,依臺灣法制,即非行政處分。而我國的行政救濟制度主要仍是墨守德國法制,亦即僅能針對行政處分提出行政救濟,因此即會產生再也無法單獨直接針對環評結論提訴願與行政訴訟的窘境(這應該正是行政部門與開發業者所期待與樂見[4])。從多階段行政處分的理論上來說,如果目的事業主管機關依其主管之目的事業法律做出許可開發與否的行政處分後,如果能對此最後階段所作行政處分提起行政爭訟,法院固然可以連同前階段作為決策參考的環評過程是否符合其法定程序?所提出之資料是否充分、正確?等加以審查,但相較於我國環評法已被學界與司法公認為乃是保護開發行為的周邊居民不受開發行為侵害其財產權、健康權的保護規範(環保署仍在個案頑抗主張非權利保護規範),因此,開發行為周邊居民縱非開發單位(環評結論行政處分的相對人),也可以本於利害關係人地位,對環評結論提起行政救濟。一旦限縮到僅能在最後階段目的事業主管機關本於目的事業法律作出許可開發與否的行政處分時才能救濟,即會面臨周邊居民極可能無法獲得行政救濟制度保障的局面。因為各目的事業主管機關所主管的目的事業法律(例如台東美麗灣案,開發行為是興建旅館,目的事業法律即是發展觀光條例),通常難以被認為具有保護開發行為周邊一般居民的規範意旨,亦即周邊居民難再由權利保護規範理論導出是該目的事業法律所欲保護法益射程效力範圍內的利害關係人。因此,周邊居民很可能再無提起撤銷環評與開發行為許可訴訟的當事人適格,勢必更加助長各目的事業主管機關有恃無恐地輕賤環評制度,茲事體大,不可不慎!
環保署沈世宏署長近來刻意一再援引曾在民進黨政府擔任政務官的葉俊榮教授主張,大力鼓吹將環評責任修回給目的事業主管機關負擔,如果沒有全盤檢討兩國法律與司法制度的不同,沒有提出完整的配套措施,只做點狀或片面的修法,對地狹人稠的臺灣,在經濟掛帥的政客與貪婪無良的財團聯手宰制下,將是萬劫不復的大災難。
筆者並非完全反對沈世宏署長所提修法方向,但前提必須盱衡全局,提出完整的配套措施,例如凝聚民間共識,儘速通過國土計畫法,擬定國土計畫,同時修正放寬行政救濟制度也一併增採美國法制,或將奧爾胡斯公約核心內容放入行政程序法等。如果政府沒有提出完整配套的修法,沒有充分與民眾溝通,民間一定會有很大的反對聲浪。
我國環境影響評估最大的問題,就是在決策末端才進行環境影響評估,亦即一些政府重大經濟建設或民間重大投資,在行政院拍板定案後才送到環保署進行環境影響評估,又有否決權的設計,當然會造成環保署很大壓力,而環評委員面對非過不可的政府重大經濟建設,也很難發揮把關功能。另一問題是由開發單位委託顧問公司製作提出的環評書件,為求儘速通過環評,常未客觀調查並忠實呈現有利與不利因素,而負責轉送開發單位所提環評書類的目的事業主管機關,通常只是扮演「轉運站」角色,並未負起初步把關責任。
筆者認為,環評制度改革的短期目標,應先要求目的事業主管機關扮演更積極角色,必須詳細敘述說明支持轉送及認為所支持的開發行為不致對環境造成顯著不良影響的理由,並應擔保所轉送之環境說明書與報告書內容的正確性。中期目標則是將環境影響評估移至決策上游的國家發展委員會處理,並儘速在國土計畫指導下,劃定適合開發區位,及在環境涵容能力下建立總量管制標準,以約束與有秩序並快速地引導開發案。長期目標為環境影響評估或可考慮改由目的事業主管機關負責,但前題是需有如奧爾胡斯公約規定能落實資訊公開、民眾決策參與、並保障民眾司法救濟等的三大配套制度的建置。
在上述的大方向與架構下,未來筆者將陸續撰文檢討我國環評制度的缺失,並提出個人之修法建議,供關心此議題的社會大眾指教。

[1] 涉及運用到聯邦單位經費預算或需使用到聯邦土地的聯邦機構行動,類似我國的官方開發行為;需要聯邦機構核發許可證的申請案,約是我國民間的開發行為。
[2] 請參見中華民國永續發展協會,「美國環境影響評估實務案例之研析及參考手冊編製專案研究計畫」,2012,行政院環境保護署委託。
[3] 有關美國司法如何審查環評爭訟的詳細介紹,請參張英磊,2009,《多元移植與民主轉型過程中我國環評司法審查之發展》博士論文第四章。台北:國立臺灣大學法律學研究所。
[4] 在據作者所知係台灣第一件周邊居民對環評結論爭訟的雲林林內焚化廠興建案,居民在環保署訴願與高雄高等行政法院提起撤銷訴訟時,當時環保署即援引美國原型概念認為環評結論僅供決策參考,並非行政處分,因而駁回居民的請求,直至最高行政法院92年裁字第519號裁定,才正式認為環評結論為行政處分。

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