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2012年5月31日 星期四

台灣濕地保育法制分析

摘要
  濕地是全球三大生態系統之一,可以調節氣候、蓄水防洪、涵養水源、淨化水質與維護生物多樣性,因此在氣候型態日漸極端化之下,濕地保護備受世界各國重視。隨著社會與經濟之高度發展,我國對於濕地之不當利用、甚至大規模之陸化開發需求日益迫切,造成整體生態環境劣化、生態資源枯竭。如何「明智利用」濕地,穩定生態環境,已成為為我國國土規劃及海岸保護的重要課題。
  我國目前相關法制並無直接針對「濕地」之保育與管理有明確規範,使得濕地之保育與管理受到相當侷限,難以解決濕地遭受污染或快速流失的問題,顯見我國對於濕地的重視不足,與國際濕地保育趨勢相悖。
  本文先就我國目前的法律規範進行分析與檢討,釐清現行法制對於濕地保育不足之處與重要議題,再參酌與對照美國、荷蘭、韓國在濕地保護、保育與管理之相關法令與制度,就值得借鏡之處提出適合我國體制之方案,最後再就我國研議與審查中的濕地保育法草案略加評述與提出若干建議,俾做為政府制定濕地保育與管理政策之參考。

關鍵字:濕地、濕地保育法、生態效益補償



壹、緒論
  濕地與森林、海洋並稱為全球三大生態系統,是自然界最富生物多樣性的生態環境,更與人類的生存發展等息息相關。濕地具有調節氣候、蓄水防洪、涵養水源、淨化水質、維護與孕育生物多樣性等重要功能。以往為求經濟發展,誤將濕地認為是荒蕪之地而恣意開發利用,造成濕地面積縮小或零碎化,整體生態環境劣化,生態資源枯竭與災害頻仍。隨著全球氣候變遷加劇,如何「明智利用」(Wise Use),維護濕地生態環境,將是我國未來國土規劃及海岸保護的重要課題之一。
  由於目前欠缺明確、直接、積極的濕地管理法律依據,因此在濕地保育核心概念的闡述或理解上,出現政府機關表述與解釋不同的情形,造成多重管轄或無人管轄的局面,也無從制定適合濕地保育與管理的有效措施。基此,提出一個直接明確的濕地保育法制,實有必要。本文將先檢討我國濕地的保育現況與法制情形,再分析外國相關法令,篩選出適合我國的制度並提出建議,以呼應我國永續發展濕地保育與明智利用政策,達到濕地零淨損失的目標。

貳、我國現行與濕地保育、管理相關之法令
一、我國濕地保護之議題
  台灣濕地類型從沿海泥質灘地、河口、沙灘,沿河川上溯,內陸窪地、漁塭、水稻田、埤圳、水庫、自然湧泉、高山湖沼等,彼此連串成綿密的濕地網絡。目前台灣濕地保育的困境如下[1]
(一)海岸侵蝕流失
  在海岸地區的濕地開發中,常因填海造地興建工業區或設置堤防而造成突堤效應;此外,沿海地區大量的消波塊,亦可能是使海岸線侵蝕情況更加嚴重以致濕地面積銳減的元兇。[2]
(二)人為汙染嚴重
  濕地常因設置設施、人為汙染,而使其面積與生態功能快速大量減損。例如傾倒廢棄物、排放廢水、大量使用農藥等人為汙染,使得濕地環境快速劣化,導致動、植物因生存環境產生質變而難以存活;
(三)開發優先於保育
  在經濟發展優先與開發利益的驅使下,土地取得成本較低的濕地,常成為開發計畫優先選擇的地區。然而少了可以防洪滯水的濕地,人類雖可因為開發而獲得短期經濟利益,但也相對提高洪水致災、地基沉陷與海平面上升等影響生命財產的風險。
(四)欠缺專責的行政管理機制
  與濕地有關的主管機關包括農委會、內政部、環保署、交通部等,各主管機關因其目的事業之不同,依循的相關法規與管理方法及其管理組織系統亦非常分歧。其對於濕地地區的開發行為或活動、管理內容與寬嚴程度,也大異其趣。何況政府機關並無將濕地管理視為主辦業務,投入之管理人力與經費亦較不受重視。

二、國家重要濕地之現況與困境
(一)我國濕地保育之現況
  200512月,內政部依行政院永續發展委員會決議,劃設台灣濕地及珊瑚礁分佈範圍。200610月內政部營建署開始進行國家重要濕地評選。200712月遴選出75處「國家重要濕地」,並開始對重要生態地區加強保育與復育,以維護生物多樣性環境。20111月又公告新增17處,總計目前台灣「國家重要濕地」共82處,面積達56,865公頃,包括「國際級」濕地2處、「國家級」濕地40處、「地方級」濕地40處。
(二)我國國家重要濕地保育之困境
  目前82處國家重要濕地中,有法定地位並有主管機關者,主要為同時位於國家公園、野生動物保護區、野生動物重要棲息環境、自然保留區、國家風景區和沿海保護區範圍內的濕地,但上述各種保護區,各有其保護標的(如保育類野生動物或特殊景觀等),濕地本身並非其直接保護對象,充其量只是間接受保護或為該法律所保護法益的反射利益所涵蓋。但上述各種保護區的劃設,不僅所依據的法律不同,沿海保護區甚至欠缺明顯法律依據,且其主管機關亦不盡相同。可見國家重要濕地面臨的根本問題為缺乏直接保護管理的法令依據,尤其其中有近半數國家重要濕地不具有法定地位,其土地管理機關分別有各縣市政府、水利署各河川局、台灣電力公司(永安鹽田濕地)與學校,由於其法理依據薄弱,使相關保護管理工作無法穩定進行。

三、與濕地相關之現行法規問題檢討
(一)欠缺直接之法律規範
  與濕地較為相關的法令有環境基本法、環境保護法、環境影響評估法、國家公園法、文化資產保存法、野生動物保育法、漁業法、森林法等,然而該等法律各有其規範客體,並非直接針對濕地為規定,且上開法律充其量僅能間接保護或保育部分重要濕地,因此在濕地保育工作上顯然有所不足。
(二)間接法律規範難達保育效果
  以下擇相關性較高的法令檢討分析:
1、國家公園法
  濕地於國家公園中,若保護立場進行規劃,可能被劃設為「生態保護區」或「特別景觀 區」,但國家公園法第8條第89款規定,「生態保護區」係指應嚴格保護之天然生物社會及其生育環境之地區;「特別景觀區」係指無法以人力再造之特殊天然景緻,而嚴格限制開發行為之地區。濕地類型繁多,難以全部符合生態保護區與特別景觀區的法定要件,即使是在一般管制區,限制仍多。總之,國家公園法第1320條規定,對園區內的開發或利用行為限制頗多,然而濕地是強調保育與明智利用並重,與國家公園本質上有明確扞格之虞。
2、文化資產保存法
  依該法第3條第7款與第76條規定,濕地就其環境特性,有可能劃設為自然保留區而受到文化資產保存法的保護。惟該法第84條規定:「自然保留區禁止改變或破壞其原有自然狀態非經主管機關許可,不得任意進入其區域範圍」。因此,濕地劃為自然保留區雖能受到最嚴格之保護,但反而不利於濕地明智利用(wise use)
3、野生動物保育法
  其保護標的為野生動物,因此除個別保育類野生動物之保護外,此法僅針對屬野生動物重要棲息環境與保護區加以管制,限制人類自由進出,與強調明智利用的濕地管理亦有扞格。

參、外國濕地保育管理相關法令簡介
一、美國濕地相關法制之說明
  美國最主要的法律依據是《淨水法》、《海岸濕地規劃、保護及復育法案》與「《北美洲濕地保育法案》,分述如下:
(一)1972《淨水法》(Clean Water Act, CWA)
  《淨水法》第404節的最主要內容是規定所有開發活動將導致物質(materials)/出入「濕地」之範圍時,應申請「許可(Permit)」,法案中除了規範各聯邦機關在核發許可時的業務範圍、訂定產生爭議時之行政程序,以及各州進行州層級(state level)濕地管理時與聯邦機關間的責任與義務等內容。其聯邦執行機關有二:分別為「環境保護署(The Environment Protection Agency)」(以下簡稱環保署)、「美國陸軍工兵團(The US. Army Corps of Engineers)(以下簡稱工兵團),此外亦授權「魚類及野生動物保護署(The U.S. Fish and Wildlife Service)」與州政府在管理濕地時之相關權責。
(二)《北美洲濕地保育法案》(North American Wetlands Conservation Act , NAWCA)
  此法案在美國法律的條目為16 U.S.C. 4401~4412,制訂於1989年,主要是提供基金經費與行政指導方針,以執行美國、加拿大與墨西哥所簽訂的「三方濕地協定(Tripartite Agreement on Wetland)[3]」。本法案授權建立「北美洲濕地保育顧問委員會(North American Wetlands Conservation Council)」以進行濕地保育計畫之推薦,並核定優先順序後遞交「候鳥保育委員會(Migratory Bird Conservation Commission)」,以供該委員會核定由聯邦經費協助執行之年度濕地保育計畫之金額與執行內容。
(三)《海岸濕地規劃、保護及復育法案》(Coastal Wetlands Planning, Protection & Restoration Act , CWPPRA)
  此法案在美國法律的條目為16 U.S.C. 3951~3956,法案目標是為達成「濕地無淨損失(No Net Loss on Wetlands)」政策,內容主要包含兩大部分,一是提撥經費以進行路易斯安納州濕地(Louisiana wetlands)綜合復育及保育計畫,二是執行除路易斯安納州以外之「國家海岸濕地保護補助(National Coastal Wetlands Conservations Grants)」計畫,並明訂各項補助計畫之年度經費分配比例。
(四)美國補償紓緩規則(Compensatory Mitigation Rule)
  此規則聯邦編號為「33 CFR 332」,是由環保署與工兵團依據《淨水法》第 404 節共同制訂,其後修正規則於2008331發佈,由工兵團負責執行。此規則是美國在進行濕地管理中,用以補償抵減經合法授權而受影響的濕地、溪流及其他水體最主要之依據。

  所謂「補償」是指採取行動以補償「經授權的」且「無法避免的」開發工程對水域資源的損失[4]。因此,若要進行補償措施的申請,前提是該開發計畫必須依申請開發許可程序申請許可,同時該項計畫在申請開發許可的同時,須已盡力完成了「迴避」、「減輕」等「舒緩」(Mitigation)對基地環境的負面影響,但仍將對環境造成不可避免的負面影響。此時,為了取得經濟開發行為與生態環境保護間的平衡,核准開發許可的主管機關便會要求提出「補償措施」,並依據「補償措施」的執行成效,「授權」該項開發計畫,因此執行「補償措施」的開發計畫,必屬於「經授權的」,且對環境之負面影響屬「無法避免的」時,所提出來的「補償」方式。
  美國的濕地補償措施是透過以下四種方式進行,用以維持整體水域生態環境功能,減輕開發行為對環境造成的衝擊:復育(Restoration),其下可再細分為「重建(Re-establishment)」及「恢復(Rehabilitation)」;建立 (Establishment),或稱為「創造(Creation)」;強化 (Enhancement);保護 (Preservation)

二、荷蘭濕地相關法制之說明
  荷蘭陸地面積的四分之一低於海平面,隨著氣候變遷與洪水氾濫災害日益嚴重,該國開始檢討以往治水政策,重新評估濕地的生態功能。近年來荷蘭採用「還地於河」(Room for river)的防洪策略,更改堤防的設計方式,恢復洪氾平原及濕地,希望藉由濕地的蓄洪、滯洪功能來減低洪水災難的強度及頻度[5],紓緩洪災的影響。
  1993年,荷蘭政府引進「生態補償原則」,用在大型發展計畫中平衡開發計畫對環境生態所造成的影響,以減輕大型建設計畫對生態環境的衝擊,鼓勵公私部門就開發行為選擇對環境最友善的方案(Most Environmental-Friendly Alternative, MEFA);在1993年引進之初屬於自願性質,但經過在1993年生態主要網絡 (Ecological Main Structure)2000年歐盟動植物棲地與鳥類指令(Bird- and Habitat Directive)2002年瀕危動物法案(Endangered Species Act)的一連串政策引導下,最終在2005年發布的國家空間策略(National Spatial Strategy ,2005)中正式提到:「沒有任何發展活動可影響生物多樣性,除非…(No new development that may affect biodiversity, unless…)」亦即轉為強制性。基此,在國家環境政策計畫(National Environmental Policy Plan, NEPP)和國家自然政策計畫(National Nature Policy Plan)中,已融入減輕與補償的觀念;此外該國國家生態網絡計畫(NEN)的主要自然保護區中,亦已提到補償應於取得、設計、管理此地點之前,即應考慮地點之棲地狀況與棲地品質。

三、韓國濕地相關法制之說明
  韓國的南部和西部海岸沿線擁有各種各樣的濕地,而且是東亞地區越冬候鳥和珍稀鳥類育種與過境休憩棲地。由於越來越多的開發、城市化的壓力以及人類活動的污染行為,所有類型的濕地都快速惡化中,遷徙物種和珍稀鳥類棲息地受到嚴重危害,若不採取迅速且適當的行動,甚至可能面臨滅絕。基此,韓國政府採取了新一系列的政策,其中包括制訂亞洲地區第一部濕地保全法。此法(Wetland Conservation Act)於199928訂定,2007411修訂,主要係為有效地保存和管理灘塗與濕地,並且開展拉姆薩公約所訂明的國際合作。
  根據濕地保全法規定,濕地保護區的劃定之標準為:
(一)濕地的環境仍處於原始狀態或其生物多樣性豐富。
(二)位於珍稀物種、瀕危野生動物和植物之固定居住或定期來訪之處所。
(三)具有優美地形或地質價值,或有其非凡的景觀。
  目前符合濕地保全法第11條保護濕地計畫的保護區共已建立12個。該法規定海洋水產部應進行基本監測與研究,訂立濕地保護計畫,指定和管理濕地保護區,支持教育節目和文化活動,並制定方案,以增加濕地社區的收入;此外,該法第4條規定該國環境部應就內陸濕地每年進行全國濕地調查,並按照此項統計調查結果將濕地保存現況建立基本計畫。

四、他國經驗適用於我國濕地保育之評估
  從他國法制分析得知,保護濕地已是刻不容緩的議題,而為平衡經濟發展與環境保護,生態補償制度不失為是一項工程與生態取得平衡的重要制度且已行之有年。藉由生態補償制機的導入,或許有助於改善現有濕地生態環境破壞的情況,[6]遏止生態品質持續惡化,達到「無零淨損失」(no net loss)的基本原則。惟為避免補償制度實施後,主導經濟發展的政府部門與開發單位認為有補償制度作後盾,而即可以大肆進行工程開發,主管機關應該確實審核開發單位所提出之補償計畫中是否已遵循補償程序三步驟(即迴避、衝擊減輕與補償),作為核准開發的必要條件。

肆、我國濕地保育法應有之內涵
一、宣示國家開始正視濕地的保育管理與濕地零淨損失政策。

二、濕地評選與範圍劃定
  國家重要濕地評選與劃定的目的,在於有效推動濕地的保育經營管理,限制一定使用行為。為利推動評選,明文制定相關劃設原則,成立審議小組負責相關審議,並賦予中央主管機關於評選期間發生緊急狀況時,得採取因應措施,以避免濕地遭受破壞的權責。
  該評選流程為:
三、濕地保育利用
(一) 中央與地方政府關於濕地保育與利用的權責如下:
1、中央主管機關報行政院核定全國性濕地保育綱領,做為全國濕地政策指導綱領。
2、中央與地方遵循上述綱領,就其權責管理之濕地詳細擬定保育與利用計畫,做為管理依據。
3、中央主管機關應建制濕地完整資料庫,並持續進行研究、調查與監測。其資料庫應對外公開,並定期發布濕地資源狀況公報。
4、落實由下而上的精神,明定得由各在地公民或NGO就特定國家重要濕地擬定濕地經營管理計畫,申請主管機關委託予該公民或NGO在地經營,增進全民對濕地之認同。
  
  
  其流程為:
(二) 經評定為國家重要濕地之土地利用方式如下:
四、開發利用行為之迴避、衝擊減輕及補償機制
  關於補償三原則,圖示如下:
(一)補償時機
  執行任何補償措施,應盡最大可能於開發計畫造成環境損害之前或造成損害同時進行補償,否則將發生「時間差損失(Temporal loss)」,造成生態資源之損害。例如:設一開發計畫將影響到某一森林型濕地(forested wetland),惟保育或重建森林型濕地之時間較長,可能需30~50年左右方能彌補開發計畫對生態造成之損失,而開發計畫無法等到森林型濕地之生態成效到達設定標準之後始進行開發,此時,即造成生態環境上所謂的「時間差損失」。參考美國立法例,此時主管機關得提高補償比例等方式,以彌補此類型之生態功能損失。

(二)補償方式
  濕地之開發與利用行為,若所有可行減輕措施皆已考量,仍會造成棲地之損失或生態品質之降低時,其所實施濕地生態效益補償應以該棲地補償為優先,以確實彌補該開發行為對棲地之損失或生態品質之降低。

(三)補償地點

  為使濕地生態效益補償之執行能確實補償受開發影響濕地生態效益,在補償措施區位選擇上,應以同一生態系區域為最優先考量。而同質或同地的補償措施,也優先於異質或異地的補償措施。準此,補償之地點必須位於或鄰近於開發與利用行為之地區。

(四)信託方式

  我國接受濕地生態效益補償之土地,應確保其生態效益長期存續,惟開發單位重在開發,生態保育不僅通常非其專業,亦難以期待其能長期保護、維護所補償之棲地生態,因此,考量我國現有體制與法令規範,本文認為宜以公益信託方式委託予經中央主管機關認可之公民或公益法人經營管理。

伍、結論
  以上作者個人認為我國濕地法應有的基本內涵,難得在內政部報行政院的官方版與已先送入立法院的民間版草案內容,大致均有採用,而且比較兩個版本內容,除公益信託與公民訴訟條款為官方版所沒有外,其餘內容相當接近,在爭議少共識高的情形下,期待我國的濕地法能在今年立法通過。

陸、參考文獻
1.邱銘源。2002。國道建設應用生態工法準則之研究。台灣大學園藝學研究所碩士論文,台北市。
2.閻克勤。2004。海岸環境管理與資源利用評估之研究-以新竹海岸濕地為例。台北大學都市計畫研究所碩士論文,台北縣。
3.郭宇智。2005。台灣道路建設導入生態補償制度之研究,義守大學土木與生態工程學系碩士論文,高雄縣。
4.劉靜靜、邱文彥。1995。由國際濕地公約之架構檢視台灣濕地保護。第二屆海岸濕地生態及保育研討會,中華鳥會,台北市。
5.陳章波。1998。台灣濕地白皮書。第四屆海岸濕地生態及保育研討會。中華鳥會,台北市。
6.徐嘉君。2003。荷蘭的濕地生態復育與水資源管理。台灣博物 25卷第4期。
7.盧道杰、王牧寧。2004。自然保護區經營管理效能評估初探以宜蘭縣無尾港野生動物保護區為例。國家公園學報。16(2):85-100
8.閻克勤、王櫻燕。2005。新竹香山濕地海岸生態環境資訊調查系統之建立。地理資訊系統季刊。1(4):16-24
9.盧道杰、王牧寧、闕河嘉。2006。無尾港野生動物保護區經營管理效能評估。地理學報。(54)51-78
10.方偉達、薛怡珍、林孟龍。2007。濕地生態補償制度之探討。中華民國環境教育學術研討會論文。中華民國環境教育學會。台北市。
11.詹順貴、何彥陞。2009-2011。內政部濕地法及相關法令研擬作業一至三期總結報告。
12.聯合國環境規劃署官方網站 “THE ENVIRONMENT IN THE NEWS”:http://www.unep.org/cpi/briefs/Brief22March04.doc.
13.Imperial,M.T.1999.Institutional analysis and ecosystem-based management: The institutional analysis and development framework. Environment Management







* 元貞聯合法律事務所  主持律師,內政部「濕地法及相關法令研擬作業」研究計畫主持人

[1] 可參劉靜靜、邱文彥。1995。由國際濕地公約之架構檢視台灣濕地保護。第二屆海岸濕地生態及保育研討會,中華鳥會,台北市。
[2] 天下雜誌495期,封面故事:傷心海岸專題報導可以參閱。
[3] 此三方協定簽訂於1988年3月,由美國魚動署與加拿大野生動物保護署(Canadian Wildlife Service)及墨西哥自然資源生態保護署(Ecological Conservation of Natural Resource of Mexico )共同簽訂,主要是為了保護冬季南渡到墨西哥越冬之水禽。
[4] Action taken to replace aquatic resources lost to authorized and unavoidable impacts.
[5]詳參徐嘉君。2003。荷蘭的濕地生態復育與水資源管理,台灣博物25卷第4期,頁76-81。
[6]邱銘源。2002。國道建設應用生態工法準則之研究。台灣大學園藝學研究所碩士論文,,台北市。

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