Example 10 - Another Advanced Example

  • 堅持 守護

    一直在影響司法對台灣土地徵收制度的認識的苗栗大埔區段徵收案,歷經二次最高行政法院發回,於徵收違法判決確定後,來到返還土地的關鍵時刻了。

  • 正直 任俠

    對於一個涉及拆除323戶,影響近半千餘人口(近半是高齡老人)的建設計畫,任何有民主素養、人權法治觀念的政治人物,絕對會謹慎再謹慎、傾聽再傾聽

  • 環境 永續

    政府拼經濟的腦袋最需要創新!如果連央行都僅能提出靠救房市或設立石化產業專區救經濟的方案,是否意味著整個政府(高層政務官)都已黔驢技窮,應該換腦袋當家了?

  • 土地 正義

    近十年,台灣無論行政、立法、司法的領域,都在資本的壓力下逐步失守。這是年輕一代之所以走上街頭的原因。這是我輩沒有好好為他們守住永續生活條件所造成。而當他們勇敢地上街,卻得蒙受國家動用水車、警棍的暴力攻擊,也意味著台灣民主已走到危險且急迫需要改變的關鍵時刻。


2010年12月6日 星期一

環境運動的轉型

本文同時刊載於《人籟月刊》2010.12月號


圖片來源:美農愛鄉協進會-光頭提供










       曾經聆聽反核運動前輩臺大化工系施信民教授訴說早期環保運動的辛苦。遠在兩蔣戒嚴時代,為避免動輒言論賈禍,保育人士上山下海用鏡頭捕捉呈現大自然之美,再對造砍伐森林後山坡光秃與清澈河流瞬間泥濁的畫面,希望藉由沒有文字的畫面,「感動」兩蔣主動停止或放棄某些破壞自然生態的政策與作為及下令禁止或取締民間不當或非法破壞生態的行為。此階段的運動訴求,可以說是以「生態保育」為主,偶而穿插「反公害」活動。


       經濟發展,帶來台灣國民所得快速大幅提高,但所付出環境污染的代價,卻也逐漸顯露。1987年7月15日解除戒嚴前後數年,民風漸開,知識份子以及政治上的黨外人士逐漸投入各種社會運動,促成台灣社會運動的蓬勃發展,除街頭抗議外,也開始針對運動的議題提出論述。此期間的環境運動,包括1985年開始反核四;1986年鹿港反杜邦;1987年後勁反五輕、宜蘭反六輕、新竹李長榮化工圍廠;1988年搶救森林,禁伐天然林;1993年反高爾夫球場運動、反美濃水庫與瑪家水庫的興建:1994年反濱南工業區與台中縣反拜耳;1995年修訂野生動物保育法;1998年搶救棲蘭山檜木林等,可說是以「反公害」為主,「生態保育」為輔。其中又以1987年6月12日開始長達數年圍廠抗爭,迫使當時行政院長郝柏村於1990年9月13日南下夜宿後勁民宅,翌日早上邀請30位居民代表溝通,嗣由當時經濟部長蕭萬長在9月21日宣佈動工並承諾25年後遷廠的高雄後勁反五輕運動,最為典型。

  環境影響評估法1995年正式引進台灣後,凡是重大開發案,因影響層面廣,幾乎都必須進行環評審查程序,等於正式開啟一道讓環保團體與公民可以直接參與行政程序的大門。起初,官民雙方均仍在摸索環評程序如何進行與參與,此時環保團體與民眾提出的論述,主要從開發案的「正當性」加以質疑。但正當性問題如水資源分配的合理性、森林保育的重要性;高污染工業(經濟發展)與農作物安全、民眾健康(環保)的輕重緩急等,涉及價值的判斷取捨,由於官員握有較完整的資訊,因此政府機關較為有恃無恐。唯一可喜的現象是,地方民眾已逐步與都會型環保團體開始接觸與合作。

  1993年前後,國內興起一陣高爾夫球場興建熱潮,動輒將整座綠油油的青山剃光頭,任令風雨沖刷表土,污濁河川水源,環保社運人士無法忍受青山綠水變色,遂成立反高爾夫球聯盟全面迎戰。當時主管高爾夫球業務的教育部編了一部「高爾夫球場管理有關法令彙編」供業者參考,不意被環保人士取得後,間接滋養了環保人士的環保法令知識。加上後來逐漸熟悉環評程序的運作,於是環保團體的論述,從此由開發案的「正當性」跨入「合法性」的範疇。對於理論上必須「依法行政」的行政官員,「合法性」的質疑,比起「正當性」的挑戰,其嚇阻效用顯然遠大得多。新竹的杜文鉁先生,是將該法令彙編加以系統性分析、解讀與運用的第一人。相對其他來自不同專業領域的環保運動人士而言,筆者因為法律背景,躬逢趨勢演進到此,恰好得以迅速提供環保團體法律論述的協助。

         早期廠商投資設廠,基地的選址在環境面的評估較為輕率馬虎,加上行政官員確實比較「依法行政」,一旦被明確指出某一開發案違背某一法律規定,便不敢輕率予以通過,企業的投資風險與設廠行政審查期程因而大幅增加,於是企業轉向政府施壓,威脅出走。政客囿於經濟發展的迷思或為維繫政權,遂逐漸向企業低頭,任其予取予求,遠從十餘年前台塑集團轉戰到雲林麥寮的六輕廠,到目前正在上演的中科三、四期、國光石化等開發案,都是典型案例。從此,審查開發案環評與土地使用分區變更與開發許可的各項行政程序,便開始配合企業設廠期程需要而放水。

  然而幾年磨鍊下來,環保團體與民眾各種環保專業知識已然大幅提昇,其中諸如台灣環保聯盟、台灣生態學會的總會與各地分會團體負責人或主要幹部甚至都有碩、博士學位,不僅專業知識足,同時也更熟稔各類行程程序的審查流程。面對上述違法放水現象,環保團體與民眾,在行政程序力阻不成後,開始結合環境律師轉向司法尋求正義。

  環境訴訟類型,迄今主要集中在對環評結論的行政訴訟。究其原因,一方面要感謝環保署在環評審查程序的政府資訊公開與開放民眾參與的程度,迄今仍是行政院各部會中做得最好的機關;另一方面政府把重大經濟建設計畫中政府應對環境把關的責任,全推諉給幾乎是在行政院各部會中敬陪未座的環保署,加上環評委員會組成結構性制度使然(政府官員占三分之一,另外三分之二的專家學者亦由含經濟、交通、內政等部會在內的官員組成的遴選委員會負責遴選,「意見多或不聽話」的專家學者,自然難以獲選或續任),讓環保署完全無法發揮環評制度應有的客觀、科學精神,在環評程序中嚴格把關,反而配合放水(此種情形在縣市政府辦理環評的開發案,更加惡化),以致於越是重大的開發案,越禁不起司法的檢驗。但因為司法過往對環評制度的陌生,環保團體與民眾歷經將近十年的努力奮鬥,才成功搶灘。

  為方便介紹環評訴訟的奮鬥歷程,容筆者先舉大家較熟悉能理解的案例說明。在交通違規的案件,警察開違規罰單交給違規的駕駛時,那張違規罰單是一項「行政處分」,而違規的駕駛乃此行政處分的「相對人」。違規駕駛如果不服,可以循行政救濟程序維護自己的權利。這樣的結構,看似簡單,但在環評訴訟的過程,卻是滿佈荊棘。

       首先,在2001年,台灣第一例由當地居民對開發案環評結論不服提出行政救濟的雲林縣林內焚化爐興建案,在訴願與高等行政法院第一次裁定,都認為環評只是做為目的事業主管機關是否發給開發許可的參考,不是行政處分,不可以直接提行政救濟。當地居民不服,抗告到最高行政法院後,環評結論才被認為是行政處分。接著第二道難關是,環評縱使是行政處分,但它的相對人應該是「開發單位」,當地居民不是相對人,如何提行政救濟?這道關卡,在林內焚化爐、新竹橫山事業廢棄物掩埋場與新店安康一般事業廢棄物掩埋場等環評案,都面臨相同挑戰,最後最高行政法院認同環評制度是一項環境風險評估與預防機制,兼有保護開發案周邊居民的規範目的,當地居民雖然不是「相對人」,但屬於環評法所預定保護的「利害關係人」,所以也有權可以對環評結論打官司。但緊接的第三道難關是,環評委員會所做成的環評結論,是屬於具有高度科技專業判斷的行政處分,過去行政法院判決普遍認為司法對此種行政處分,應給予以高度尊重,不應加以干涉。因此,上述新竹橫山與新店安康二案的環評訴訟,都曾在此跌了一跤,被高等行政法院以此為由駁回起訴。當地居民不服再上訴,最高行政法院才連續以98年度第475號、第708號及第772號判決,整理出在下列八種情形下:1.行政機關所為之判斷,是否出於錯誤之事實認定或不完全之資訊;2.法律概念涉及事實關係時,其涵攝有無明顯錯誤;3.對法律概念之解釋有無明顯違背解釋法則或牴觸既存之上位規範;4.行政機關之判斷,是否有違一般公認之價值判斷標準;5.行政機關之判斷,是否出於與事物無關之考量,而違反不當連結之禁止;6.行政機關之判斷,是否違反法定之正當程序;7.作成判斷之行政機關,其組織是否合法且有判斷之權限;8.行政機關之判斷,是否違反相關法治國家應遵守之原理原則,如平等原則、公益原則等,司法對於此類行政處分,仍得例外審查其合法性。其中所有撤銷環評結論的判決,其理由幾乎都有引用第一種情形即行政機關是基於錯誤之事實認定或不完全之資訊而做出判斷。

  此外,在林內焚化爐案,還有一段插曲值得介紹。在當地居民克服前述三道關卡,2003年發回到高等行政法院重審後,焚化爐已興建完成98.75%,所以該法院雖然認為環評結論違法,但引用行政訴訟法第198條規定,以維護公益為由,只宣告違法而不直接予以撤銷。此與馬英九總統在2010年8月19日全國工業發展會議上,首次針對中科三、四期環評爭議事件,發表法官應該依該法條考量更大的公共利益而不應撤銷違法的行政處分,以保護投資廠商信賴利益的看法完全一致。當地居民因為環評沒有被撤銷自然不服,雲林縣政府因為環評被宣告違法也不服,雙方都上訴,最高行政法院再度廢棄原判決發回更審的96年判字第1601號判決,有這麼一段理由,正好可以原封不動搬來回應馬總統那段談話。它的大意是,廠商的興建成本,不能直接與公共利益劃上等號;行政處分如果違法就應該予以撤銷,至於會否產生國賠,則是另一回事,否則豈非違法的行政處分,皆可就地合法?從政府對中科三、四期環評訴訟與國光石化設廠的立場, 可以清楚知道馬英九總統仍以經濟發展至上,才會說出早在2007年9月就有司法判決足以使他的法律見解完全站不住腳的話。

  經歷上述長達7年的奮鬥,司法終於在2008年1月31日針對中科三期七星農場的環評訴訟,做出史上第一例撤銷環評結論的判決。但讀者如果細心從上述民眾突破環評訴訟三道難關的過程加以觀察,其實可以很清楚看出司法對環評見解演變的發展脈絡。只是上述三件環評訴訟都發生在地方,讓環保署掉以輕心,直到這股浪潮襲捲到中央,讓環保署措手不及又不知所以,因而只會對司法展開無厘頭的漫罵。

  中科三期的環評被撤銷之後,台東杉原海岸的美麗灣渡假村、前述新店安康與新竹橫山等案的環評也陸續被撤銷,中科三期更在2010年1月21日由最高行政法院駁回環保署上訴而確定。然而環保署與國科會均拒不命中科管理局停工,后里居民不得已再聲請應停止實施開發行為的假處分與停止執行,亦均獲准,只是行政機關在法院命應停止實施開發行為(依環評法第4條第1款規定,包括從規劃、進行到完成後的使用)後,卻硬拗出「效力不及廠商」、「停工不停產」等不尊重司法、破壞憲政體制的說法,並信誓旦旦宣稱抗告勝訴的機率很高,但提出抗告後,卻均遭最高行政法院迅速地駁回。中科三期因此又創下公益色彩濃厚的環評訴訟聲請暫時權利保護獲准並確定的先例。

       中科三期可以說是截至目前為止,我國環評訴訟中最經典的案例,社會學者與公法學者幾乎都非常關注其社會脈絡與司法實務的後續發展。此案也給了環保團體與民眾莫大的鼓舞,成為環境運動從街頭抗爭轉型後的典範。然而面對層出不窮的開發案,現有滅火式的環保運動,讓人力財力都極為困窘的環保團體疲於奔命,人員折損快速。有鑑於此,717凱道守夜後,已有部份資深的中生代環保人士開始籌劃環保運動的二次轉型,請拭目以待。

       環評訴訟的奮鬥過程,血淚斑斑,最令人敬佩的是勇敢對抗政府與財團的各地自救會民眾。筆者曾在這條路上,孤獨漫長地走了10年,喜見近年陸續有更多熱心律師加入,雖然目前仍是小人當道,但堅信在經過全球氣候變遷下環境意識的大勢所驅,土地正義的倫理亮節終將重現。

附註:文中所提早期環保運動的詳細內容與經過,有興趣的讀者請參施信民教授主編《台灣環境運動史料彙編》,2006年6月,國史館出版。

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