食安消費者求償訴訟成效為何不彰

本文亦刊載於104.01.15《民報》專欄

日前新聞報導，由行政院消費者保護處委託消費者文教基金會與台灣消費者保護協會，協助消費者對頂新、正義、強冠與北海提起消費者求償訴訟，受理消費者登記情形，遠不如預期。原因為何？是礙於損害與消費品（黑心油）之間的因果關係舉證困難？或難以舉證身體健康受有損害（如腹瀉算不算身體損害）？抑或根本連曾經消費過黑心產品都已無憑證可以證明？

能提出數月前甚至近一年的消費憑證，已經有限；能證明身體健康受損，更是鳳毛麟角。經過上述難題層層過濾後，此類消費訴訟，最終通常落入以消費金額計算損害數額，而消費者的消費金額通常極為有限，即使依消費者保護法第51條前段規定，再加計三倍的懲罰性賠償金，對照訴訟程序的曠日費時，難怪成效不彰。

2011年3月食品違法添加塑化劑被發現，爆發為台灣重大食安事件。隨後集合561名消費者向多家廠商求償共24億元，2013年10月17日僅判賠120餘萬元，個別消費者最低竟僅判賠9元，法院主要理由即是消費者身體健康沒有受損害。反而，統一集團分別因為寶健飲料、LP33等產品使用了起雲劑與塑化劑，從遮遮掩掩，到心不甘情不願勉強退貨後，立即分別對賓漢公司與昱伸公司求償產品退貨銷毀與商譽等損失。2012年8月7日法院很快判賓漢公司應賠償7340萬元，2013年12月4日再判昱伸公司應賠償1億3千多萬元。相對於百般刁難後的退銷貨金額，統一可能反因求償而小賺一筆。但有多少類似統一處境的中下游業者敢跳出來提告求償？

面對上述不合理的窘境，行政與立法並未認真構思解決之道。之後，又歷經大統長基黑心油事件，政府仍天真地以為在食品安全衛生管理法中加重刑罰、提高罰鍰罰金上限，即可產生嚇阻作用，因此，去（2014）年2月5日完成修法，並大吹法螺。隨即於當年9月、10月再度陸續爆發不同的假油事件。

於是，決定再進行6年來的第7次修法。同年12月10日立法院又三讀通過食品安全衛生管理法的修法，其中最被津津樂道的，除明定不當利得之沒收、追徵與針對經衛生福利部指定公告之一定規模以上食品業者應強制設置實驗室外，便是號稱消費者保護條款的因果關係舉證責任倒置。但上述問題以及一直沒被提出或重視的其他問題，真的都可以解決了嗎？

此次修法，明定食品加工應與其他產業分廠分照，是社會普遍共識，值得肯定。但其他修法，筆者認為仍未對症下藥，流於形式，殊為可惜。茲簡要評述如下：

1.     如中央到地方的專責機構不能善盡職責，單靠3個月開1次會的食安會報（第2條之1），究能發揮多少功能？目前行政院與各部會共有多少任務型編組？熱潮過後，又有多少能依初衷正常運作？可曾發揮多少功效？

2.     強制上市、櫃及經公告一定規模以上的食品大廠，於修法後一年內設實驗室自主檢驗（第7條，被戲稱義美條款）。容筆者以頂新集團為假想敵，如此規定，真能杜絕該公司的黑心行為嗎？會否反而提供其方便作假的更佳媒介與增加主管機關稽查的難度？但如對象換成義美或金車等良心企業，則根本無待規定，他們早已自主辦理。此規定不僅徒具形式，更可能反而讓主管機關綁手綁腳。

3.     課處不當利得（第49條之1、第49條2），最大的困難在於，如何精確掌握業者資訊與詳實計算。過去環保署針對諸多違反空污法、水污法業者裁罰巨額不當利得的案例，被裁罰的企業只要提出行政訴訟，環保署幾乎都是敗訴。殷鑑不遠，行政院刻意略而不提，立法院也未在如何裁罰不當利得做更細緻的討論與配套修法，一項不當利得的「不法財產推估計價辦法」授權行政院另定的規定，即可解決屢屢被行政法院以推估基礎資料不足、計算方式說理不清、有侵害人民權益之嫌而判決撤銷的窘境嗎？恐怕還是空有其名，難生實質效果。何況國民黨立委還刻意加上第49條之1第1項但書規定，如果該不當利得以相當對價移轉予善意第三人，即不能再向該第三人追徵，豈非又大開黑心廠商事先脫產的方便之門，戲弄人民？

4.     此外，如果黑心廠商的不法所得，已被政府從行政罰鍰、不當利得課徵一空，向黑心廠商進料再加工製成中間產品或最終產品的食品加工業者或食品業者、消費者會否反而求償無門？固然檢察官應積極追查扣押黑心廠商的不法財產，但是否應該明定針對所查扣黑心廠商的不法財產，中下游受害業者與消費者的賠償金可以優先受償？

5.     舉證責任反轉（第56條），只適用於消費者損害發生後，其損害與所食用產品間的因果關係，但因為食用攙偽的食品或食品添加物，要產生損害，除非短時間內食用巨量，否則本來就不易產生明顯損害。更何況一般人身體發生病痛，除非明顯的食物中毒，引發急性腸胃炎，否則縱使就醫，除非剛好相應的食安事件爆發，第一時間其實難聯想、判定與日常食用的某一項食品有關；加上消費時間通常與食安事件爆發已距離一段相當時間，是否仍舊保存消費憑證，恐怕才是最大難處。因此，單純規定舉證責任反轉，黑心廠商根本不會怕，殊為可惜，但行政院與立法院卻沾沾自喜。

其實，有關消費者保護的問題，應該往消費者保護法修正。至於食品安全衛生管理法，應該著重對向黑心廠商進料再加工製成半成品或成品的善意食品加工業者或食品業者的保護。因為這些中下廠商或業者（例如李鵠、梨記餅店等）極可能必須第一線面對消費者的退貨或索賠，並且商譽受損，卻不知能否以及何時才能向黑心廠商討回公道。

以此次頂新黑心油事件所引發，不分國內外，台灣加工食品幾乎全面滯銷，受損的不僅僅這些中下游業者，尚且包括台灣整體美食王國形象，但政府僅僅拘泥於消費者保護，根本見樹不見林。如對照逐漸現形的頂新門神極可能出自總統府，那麼，會修出如此不合實情的內容以及如此荒誕的行政作為，也就不足為奇。

滅頂行動決不能僅靠消費者求償訴訟，筆者呼籲最大且實質的受害者－因不知情而向頂新、正義、強冠與北海等四家黑心廠商進料的中下游業者，團結起來集體對之求償、假扣押。

報載柯P也將於今年3月底籌組北市府的食品安全委員會，並親自領軍擔任召集人，目前正研擬自治條例中。筆者期待亦同時呼籲柯市長與副召集人鄧家基副市長，於跳脫框架，以更宏觀的視野，實質面對有別於品質（GMP）、衛生（GHP）的食品安全問題。