國光石化的行政聽證簡介

       據悉立法院經濟委員會已做決議要求經濟部必須在二個月內舉辦國光石化開發案的行政聽證。如果消息為真，將是政府第一件在重大經濟開發計畫通過前舉行聽證的案例。



        過去在行政程序法施行前，只有公聽會、說明會，行政程序法2001年施行後，雖然已正式引進聽證制度，但因程序繁複，既使法務部曾為高階公務員舉辦過聽證主持人的培訓，但行政機關普遍仍視為畏途。因此除公平交易委員會與經濟部有關貿易調查有無聯合壟斷、哄抬價格等行為時曾主動舉辦聽證外，像中科三期，雖亦曾舉辦，但因是立法院以決議要求，而且是在環評已通過之後，其形式意義遠大於實質意義。

       此外，筆者懷疑台灣盛行的「公聽會」一詞的由來，可能是當初對美國法律制度不甚了了的學者誤譯的結果，因為歐美似乎沒有公聽會這種制度，其行之有年的「public hearing」或「hearing」指的都是聽證，只是兩者資訊公開與民眾參與的程度有別。台灣目前的公聽會，很可能是從「public hearing」的表面字義誤譯而來。有趣的是，中國的孔子，在當時曾說「聽訟，吾猶人也，必也使無訟乎。」說的也是傾聽。對照美國法院在處理類似行政訴訟或非訟事件的案件，也有hearing的制度，頗有異曲同工的先知味道。

       為期待此一聽證能順利舉行，謹將我國的行政聽證制度簡介如下，以利讀者未來能瞭解並掌握此一聽證舉行過程，每一程序步驟的意涵與目的：

行政聽證發動的方式有二種：

1. 是行政機關一定要舉行的，例如行政計畫的裁決程序，依行政程序法第164條第2項規定「應經公開及聽證程序」(public hearing)。此處所謂行政計畫，如地方政府主導的新訂或擴大都市計畫（苗栗大埔案即是）、由中科管理局申設的中科四期二林園區及現在正在進行審查的中科五期中興新村高等研究園區，都可以說是此一類型的案例，只是官員怕麻煩及怕禁不起嚴格辯論的檢驗，故意視若無睹；

2. 是行政機關有權決定做或不做的，包括行政機關擬訂定法規命令（行政程序法第155條）與做行政處分（同法第107條）時，得視需要，決定是否舉行聽證。前者理論上應該是public hearing時，後者僅以hearing方式舉辦即可。此處所謂行政處分，在國光石化案，包括環保署的環評審查結論、內政部依區域計畫法所給的同意土地使用分區變更與開發許可、以及經濟部工業區最後的興建或興辦許可等都是。

       目前立法院只決議由經濟部舉辦，固無不可，但如果可以要求3個部會一起辦，其實面向會更廣，更週延、更好。當然經濟部過去在貿易調查舉行過很多次聽證，很有經驗，應該可以辦得很好，端看有沒有誠意及撇開既定支持興建的立場。

       至於行政聽證的程序問題，都規定在行政程序法第55-66條之中，其中比較重要的是，因為國光石化案的影響重大、牽涉議題廣泛，應先舉行「預備聽證」，先將相關重要議題與爭點提出並整理歸納，接著交換雙方針對爭點所論述之文書及證據資料，如有必要，可以再交換一次文書，最後再正式為聽證辯論。因此國光石化與反對的一方應該先著手準備各自認為應該釐清或想要凸顯給社會大眾知道的問題點（法條所稱的爭點），並討論這些爭點在言詞辯論時的次序安排；接著當然是分工進行這些爭點的論述、設想對方的主張，預為反駁；雙方完成書面資料交換後，主持人如認為有需要，可再進行第2次文書交換，讓雙方再次反駁對方論述與加強補充、深化己方論述；在言詞辯論程序，包括如何分工議題或分配主論述、答復對方質疑、反駁對方論述與次論述，都應該事先討論、沙盤推演。此處涉及一些辯論技巧的運作，雙方應該盡速針對一些上述各階段流程做細部規劃討論，俾讓聽證舉行得更加順暢，論辯內容可以更加豐富精采。

       此外聽證的主持人，依行政程序法第57條規定，由行政機關首長擔任或指定。制度設計上，在行政機關誠心想傾聽（hearing）時，固無不妥。但台灣的行政機關經常『特定立場』太過明顯，而不免遭受公正性或公信力的質疑，建議經濟部不妨大方一些，讓雙方再各自推薦一位無利害關係的公正人士共同擔任主持人。

       聽證的舉行與完成並做出結論，理論上應該在前述各行政機關做出行政處分前，才有實質意義。因為聽證制度的設計，目的就是要做為行政機關決策的參考。如果程序與資料公開透明，國光石化各面向的爭點與雙方論述的內容均一目了然，其利弊得失、孰是孰非，也就無所遁形，因此所做出的行政處分，其內容與理由便很容易被社會大眾加以檢驗。但筆者必須強調，中科三期與其他開發案的環評結論之所以被撤銷，是因為環評主管機關沒有遵守法定的遊戲規則（正當法律程序），法院既沒有對環境保護與經濟開發應孰先孰後表示看法，也沒有直接說環評結論的內容做得不正確或不符環境保護目的。因為環評制度的設計，是一項高度科技專業的判斷（雖然實際上已被政客嚴重扭曲），所以法院不會對環評結論內容的正確性直接加以審查。因此行政聽證對環保團體期待未來可能的撤銷環評訴訟，不一定有必然有利的幫助。

       行政聽證最重要的意義，是在促使一個民主政府應該做到的完整資訊公開與民眾參與（聯合國奧胡斯公約），並將民眾參與所提供或揭露的資訊，納入決策參考的依據之一，以期決策的妥善周延，減少爭議或抗爭，降低社會成本，促進社會和諧。