法外租界、自由圈地示範區

本文於103年5月1日及5月2日分上下刊登於風傳媒

　　不管支持或反對，318佔領立法院行動確實影響了台灣大多數人，它啟發很多人很多面向的重新思考。有不少人因而焦躁不安，無法靜心思考或工作；有人感嘆時不我與，也有人因此拿定未來人生奮鬥方向。令人遺憾但也不意外的是，獨獨虛華不實與推諉卸責的馬政府完全無動於衷。遠者例如《公民投票法》，雖立法於民進黨執政時代，但立法院三讀所通過的卻是國民黨與親民黨聯手提案的版本，形式上固然仍名為《公民投票法》，實質內容卻是反公民投票的鳥籠公投法。當時行政院長游錫堃甚至還提出覆議，卻囿於民進黨立委席次不足而失敗，但江宜樺竟能厚顏地說那民進黨政府所通過的公投法，無恥之至，莫此為甚。近者如因應318運動而被迫提出的兩岸協議簽署監督條例，馬政府攻擊民間版內容無異主張兩國論，但馬政府版本，直白地說根本就是兩岸協議不監督條例。迄今，虛有其表的馬英九、江宜樺竟仍以為只要花公帑加強宣傳，人民就會照單全收。這是台灣目前最可悲之處。

兩岸服貿協議的黑箱審查，引發社會高度動盪，馬政府卻未記取教訓，相同的情況，又複製到國民黨籍黃立委昭順密集搶排公聽會與審查會的《自由經濟示範區特別條例》草案（以下簡稱示範區條例）上。此條例草案乃假自由經濟之名，變本加厲行鬆綁法規、方便自由圈地之實的惡法。可預料此條例如原封不動地通過，只會反向更進一步掏空台灣財政與經濟、製造更多徵地迫遷與更大貧富差距。

依行政院國家發展委員會「法案影響評估報告」所載，「自由經濟示範區係以『自由化』、『國際化』與『前瞻性』為核心理念，大幅鬆綁物流、人流、金流的各項限制…，已選定『智慧物流』、『國際健康』、『農業加值』、『金融服務』及『教育創新』做為示範創新重點…。特別條例草案爰就土地取得、外人來臺簽證申辦、貨品輸出入、租稅優惠、國際醫療機構設置、外國醫事人員聘僱、我國大學與外國大學合作設立分校及外國律師、會計師、建築師投資及設立事務所等項，研擬鬆綁及優惠措施，以促進國際化並吸引投資。」…「惟因示範區政策所涉須鬆綁之法規與制度繁多，須個別之修正行政法規高達46項。因恐掛一漏萬，曠日廢時，難以管控法規修正進度，影響政策執行效率；加以法規之適用範圍為全國，一旦修正，其適用範圍即遍於全國，恐無法符合先行先試之緩衝目標。」因此，政府以制定《自由經濟示範區特別條例》專法方式，直接排除或鬆綁該46項法規的適用。

政府所選定的『智慧物流』、『國際健康』、『農業加值』、『金融服務』及『教育創新』5大示範重點。如進一步深入探究其內容：『智慧物流』指的應是示範區（前店）及其後廠原料、製成品的銷售配送。『國際健康』說穿了就是將醫療商品化，由國內既有醫療資源於示範區設立昂貴的國際醫療或醫美專院，服務對象得以預期將以陸客與台灣紅頂金權人士為主，如國內各科頂尖醫師都被高價聘往示範區任職，會否排擠一般人民的醫療權益水準？依農產品普遍質重或量大卻價輕的特性，遠地的農產品不太可能運到台灣加工，所以，在示範區推動的『農業加值』，說穿了不過是替中國農業第1級產品（原始產品如福建、海南島的廉價茶葉）簡單代工製成第2或3級的農產加工製品，並冠上『M. I. T.』用台灣信譽替中國去化銷售農產品。加上並未禁止加工農產品直接銷進國內（筆者遍尋不著政府所宣稱的最多僅開放加工產品10%範圍內可以內銷的規定，應僅是第33條第1項所規定超過10%部分不免徵所得稅而已），以台灣的淺碟型市場規模而言，極可能對台灣本土農業造成萬劫不復的致命影響。『教育創新』如僅是希望招攬外國知名大學來台合設分校，試問台灣本土大學、研究所已飽受招生不足之苦，收費昂貴的國外大學，如僅為少數金權子弟（儘可直接出國求學），有無足夠誘因來台設校？『金融服務』也不過就是開放銀行於示範區設分行提供示範區內的事業金融服務。除了作盡文章的表面功夫外，實在無法看出有何創新與如何創造多元經濟效益可言。

此外，預計鬆綁的46項法規可以概分為3大類，1是有關土地開發、變更使用的法規鬆綁；2是租稅的減免，其中關於稅的部分，因為是打著「自由貿易」招商，所以幾乎都是免除；3是有外國人及中國人士來台投資與商務居留限制的放寬。如對照引發318運動的兩岸服貿協議以及未來接續的兩岸貨貿協議，便可一目瞭然，此示範區條例根本是在替中國政府與其國營企業透過兩岸服貿與貨貿協議架接，使其「落地生根」；此外，也替從中獲利的本土紅頂商人鋪設進一步可以再度公開圈地並享受租稅減免的康莊大道。除農業加值項目已如前述外，其他分析理由如下：

一、是示範抑或通吃？

１.所謂「示範」，顧名思義指的是擇定少數或符合特定條件的項目或區域，帶頭實驗試辦。依據官方說法，也是基於評估之後，認為因為涉及鬆綁法規繁多，難以「一步到位」及為減少對全台的衝擊影響，因此，選擇實施示範區先行先試，以做為全國自由化的緩衝目標。既然僅是先行先試的示範區，數量與區位條件理應一定限制，例如「五港一空」（於五大港口與一國際機場周邊劃設的自由貿易區）。但示範區條例第13條第1項卻將可以申請設置示範區的依據法源，無限地擴充為：「一、依自由貿易港區設置管理條例設立之自由貿易港區。二、依農業科技園區設置管理條例設立之農業科技園區。三、依加工出口區設置管理條例設立之加工出口區。四、依科學工業園區設置管理條設立之科學工業園區。五、依產業創新條例管理之產業園區。六、其他經中央目的事業主管機關、直轄市或縣（市）政府選定之區域」。可以成為示範區的源頭，幾乎包山包海，加上第14條第1項無論中央目的事業主管機關或地方政府均得報請行政院核定新設示範區的規定，等同任何政府單位（尤其地方政府）都可以藉此大肆圈地炒作示範區。

2.再加上第14條第2項以下至第27條規定，針對土地開發限制（尤其放寬特定農業區開發與徵收的限制）、許可審議程序的完全鬆綁，以及有別過往一般各種園區本身之開發皆採一般徵收，示範區條例第19條第1項竟然特准直接可以辦理更大範圍圈地的區段徵收，簡直無視近幾年農民前仆後繼甚至死諫的抗爭，再次大開地方政府勾結地方派系、財團肆無忌憚地通吃四方的方便之門。農民、台灣農村陣線學者的反彈、質疑，確非無的放矢。雖然經過抨擊後，國發會主委管中閔對外表示將刪除第19條關於徵收規定，回歸各目的事業法律。然而前述第13條所規定示範區圈地法源的條例皆有得為徵收的規定，差別僅在限於一般徵收。此時地方政府如要進行依內政部說法具有土地開發性質的區段徵收，僅須多走一道都市計畫法第12條規定，用示範區周邊特定區計畫來辦理的手續而已。農民與學者疑慮的問題，並未實質因管主委的回應而消除。

二、免稅助炒地，財政大掏空

  依筆者粗淺的瞭解，政府為了發展經濟（唉，老調牙的藉口），固然可以用特別的租稅優惠招商。但涉及補貼（對同業競爭而言）與資源重分配（對全民而言）的公平性與政府財政問題，應該有非常慎重縝密的評估。但於示範區的先行先試，看不到此部分的詳細評估，卻有下列異常的免稅措施，不免令人擔憂乃在為某些特定大型企業架接鋪路，掏空台灣財政與經濟：

1.    第31條規定屬示範事業或其股東，自國外或大陸地區投資獲配股利或盈餘於示範區進行實質投資，3年內就此獲配的股利或盈餘免課所得稅；如屬示範區條例施行後才新設的示範區，延長適用期為5年。從法條內容可知，完全是針對台商量身訂做。同為中華民國公民，為何國內公民於示範區實質投資卻仍需繳納所得稅？差別待遇理由何在？目前大陸台商受制於大陸勞工薪資不斷上漲，環保勞動法令日趨嚴格，欠缺競爭力的事業，於無利可圖之下，資金本來就會開始從大陸外移，過去這些台商奉行商人無祖國的逐利而居，此時，政府何需特別為其作嫁？

2.    第33條規定外國營利事業業自行申設或委託第1類示範事業於示範區內從事貨物儲存或簡易加工並完成銷售者，除非內銷超過10%，否則完全免徵營利事業所得稅。問題是所謂的外國營利事業，很可能國內資金前往外國所投資設立的企業，此種假外資，政府根本無稽核能力；貨物的儲存與簡易加工是哪門子創新？會否因為此一政府刻意型塑的不公平競爭，而扼殺同屬第1類示範事業但位於示範區外的國內產業？並因此反而造成更多的租稅損失與勞工失業？

3.    相同情形，第38條第1項規定為第1類示範事業自國外輸入供營運之貨物、機器、設備，免徵關稅、貨物稅、營業稅、推廣貿易服務費與商港服務費；第39條第1項則又差別待遇地規定第1類示範事業如是從國內課稅區（簡單地區別就是指示範區或其他免稅區外國內其他地區）運入供營運貨物及自用機器、設備，僅得申請減徵、免徵或退還關稅、貨物稅。壓抑台灣本土貨物、歧視國內機器、設備的理由又何在？

4.    又第40條規定售予第1類示範事業供營運的貨物及自用機器、設備或售予與營運相關的勞務，營業稅稅率為零。而相同貨物、自用機器、設備，銷售予國內其他地區但屬第1類示範事業的企業，即無此優惠。

以上示範區條例所提供的免稅優惠，可否如願實質吸引真正外資來台投資，尚難預料，但對照前述第13條第1項前4款可以優先改制示範區的既有園區（如科學園區）的規定，其適用對象幾乎都是大型企業財團。這些早已享盡一切政府租稅資源的大型企業財團，如今再透過示範區條例刻意創造的不公平競爭環境，讓其吃乾抹淨有限的政府財稅資源，還可能附帶消滅了進不去示範區卻需依法納稅並僱用許許多多勞工的本土中小型企業，不啻政府連手大型企業財團進一步壟斷台灣經濟命脈與掏空台灣財政？

三、立法粗糙，主官認知錯誤

示範區條例第47條第1項規定第1類示範事業因營運所需之野生動物或其產製品的輸入、輸出、飼養、繁殖、買賣…等，不受野生動物保育法第24條第2項申請資格與利用的限制。條文內容並無特定野生動物的種類，引發筆者所屬動保團體質疑後，農委會主委陳保基舉出立法說明辯稱僅限於觀賞魚及其周邊產品，並舉新加坡為例。問題是任何人皆知有規範約束人民行為權力的是法律條文本身而非立法說明，陳主委何需強辯？

依馬政府說法，示範區條例是預為未來加入跨太平洋夥伴協定（TPP）鋪路。殊不知示範區條例刻意排除野生動物保育法的適用，反而自我製造加入障礙。因為美國貿易代表署（USTR）早於2011年即公布「保育綠皮書」（Green Paper on Conservation），要求各國必須提出並落實野生動物保育相關法令，做為加入TPP的前提之一。今（2014）年1月美國再度強調，將在TPP協定中加入環境保護與保育管理規範章節，一旦會員國違反，將可能受到制裁。而台灣竟然反其道而行，陷台灣於更不利加入TPP的地位。

此外，新加坡觀賞魚產業的產值全球第一，每年出口金額將近7000萬美元。然該國涉及「觀賞魚」產業的相關規範，不僅未排除該國「野生動物與鳥類法」、「瀕危物種進出口法」等涉及野生動物保育相關法令，甚至制訂相關許可、標記、防檢疫與防野生動物逸脫監測的嚴格規範。馬政府怎會倒過來做呢？

馬政府究竟如何評估？是否根本只想透過兩岸服貿與貨貿協議依附中國，而從未真心想加入由美國主導的TPP？

        結論與感想

總括來說，示範區條例透過示範事業的特許與示範區法源、申設、辦理機關的門戶大開，讓可能來自中國或國內特定的大型企業財團與地方政府可以任意圈地徵收，並透過各種稅賦的免除，創造示範區內外不公平競爭環境，形同法外租界。此外，如屬新設示範區，而且純粹是外國或大陸企業來台投資（筆者相信數量極為有限），或許短期內似會新增就業，但於不公平競爭環境下，包含國內企業進駐的示範區大量設立後，無法同等享受免稅優惠的示範區外本土產業，終不免因而逐漸倒閉或退出競爭，長期而言，恐怕引發更多失業。加上示範區內事業幾乎課不到法人營業相關稅（尤其原應納稅的國內企業進駐示範區或其基地改掛示範區招牌後，即可不再繳稅）與股東用以投資之資金的所得稅，勢將進一步掏空台灣財政與經濟命脈。

本文脫稿之際，陸續傳來黃昭順立委21秒偷渡通過示範區條例前3條（後來迫於情勢，同意會議無效）、馬政府詭辯的核四「停工不停建」（像極了中科三期的「停工不停產」），以及林義雄先生為免台灣社會因他而繼續動亂，決定停止禁食，但特別於其聲明中加入「阻止立法院通過《自由經濟示範區特別條例》」。如何阻止或迫使政府同意讓其草案內容修正得公平合理並能確保台灣經濟與財政自主，此將是反服貿與反核運動暫告一段落後，接下來全民運動的重心。

作者必須再次鄭重強調，國與國之間在WTO架構下的自由貿易協定（FTA）與目前政府為了招商而力推的「自由經濟示範區特別條例」中的自由經濟示範區，是完全不同層次的規範，所欲處理的問題，也幾乎不同，不能混為一談。政府的宣傳明顯在誤導國人（將另文說明）。