『核四廠裝填核燃料棒試運轉』－是否為合法公投提案？

本文亦刊載於103.08.16《民報》專欄

2013年5月16日，行政院公民投票審議委員會（下稱公審會）第18次委員會，針對呂秀蓮前副總統所提：「你是否同意新北市台電公司核能四廠進行裝填核燃料棒試運轉？」公民投票案，決議認定不屬於地方性公民投票事項，因而駁回此一提案。於是，由台灣環境保護聯盟資深前輩高成炎教授帶領志工重新辦理全國性公投提案連署。歷經2年千辛萬苦，終於完成符合全國性公投門檻的連署份數，並在2014年7月11日向中選會遞交第一階段12萬2千份連署書。中選會初步審查後，於同年月15日公告合格連署書達12萬8百份，並認為沒有《公民投票法》（下稱公投法）第14條第1項第2、3款所定事由，乃移由公審會進行實質審議。

公審會依公投法第10條第3項規定，直接於8月7日舉行聽證，並事先列舉3大議題：

1.   本公投提案是否合於公投法第9條第4項、第14條第1項第1款規定，即公投提案是否為一案一事項？

2.   本公投提案是否合於公投法第14條第1項第4款，提案內容相互矛盾或顯有錯誤，致不能瞭解其提案真意？

3.   本公投提案是否合於公投法第2條第2項規定？及有無同條第4項規定不得作為公投提案情形？

此次聽證的程序本身就有若干瑕疵，例如1.未考慮事先舉行預備聽證，釐清爭點，因此公審會既然針對相同提案內容，於呂副總統新北市公投提案已認定屬國家重大政策，不屬地方性公投，亦即應該是全國性公投，何須再將之贅列為議題之一（是否合於公投法第2條第2項規定部分）？2.採輪流發言，雖然也容許提問，但整體而言仍屬各說各話居多，例如包括清華大學核工系李敏教授的二位專家及其他支持核能人士的發言，幾乎仍是會影響經濟發展、會限電等恫嚇式發言（筆者唯一佩服的是為核四政策辯護的經濟部代表第一次發言，內容針對議題精準到位），難以聚焦所設議題討論，欠缺實質辯論。3.依行政程序法第59條規定，聽證應公開舉行，本次聽證也確實是全程公開舉行，但竟以肖像權為由禁止媒體錄影，甚為荒謬。公投提案通常涉及公共議題，具有高度公共利益（不論過與不過），單純前往旁聽者也就罷了，既已報名想發言針對具有公共利益的公共議題表達意見，並做為公審會審議之參考，已經該當自願進入公共領域，而且此事具有新聞價值，媒體基於報導的需求錄影拍照，發言之人豈能主張肖像權加以對抗？有趣的是，某主流媒體因而退場，公民記者卻據理力爭，因而得以全程攝錄，事後該主流媒體扼腕不已。由此一插曲可見，權利從不會憑空而降，而是需要靠不斷的奮鬥爭取並需不可鬆懈地維護；權力則時時刻刻需要被監督制衡。

回到議題本身。法律文字，為能較長久與普遍共通適用，通常用語較多「不確定法律概念」，無法如工程語言或電腦程式如此細微精準。但解釋法律用語，首先需看該法律的立法目的為何？以公投法而言，其立法目的，依其第1條規定，乃是依據憲法主權在民原則，為確保公民直接民權的行使（按主要為創制、複決，選舉、罷免是由選舉罷免法規範）。雖然公投法在立法形成過程，遭害怕直接面對民意（尤其台灣獨立公投）的國民黨立委杯葛，制訂成鳥籠公投法。但執法者或裁判者仍應在既有法律文字空間範圍內，就有疑義或模糊部分，盡量做出對促成公投提案成立的有利解釋，才能實質落實公投法保障直接民權的立法目的與民主憲政法治。也唯有如此，才稱得上「依法行政」。

在以上理解公投法立法目的脈絡的基礎下，公審會預擬的3大議題，筆者拙見如下，希望就教各界先進，不吝給予攻錯建議，讓此份法律意見可以調整得較為完整充實，俾能於8月22日公審會審議時做為法律意見書提出：

1.   關於「裝填核燃料棒試運轉」是否屬於「一案一事項」？

台電（連結1、連結2）及其核能工程師的官方說法用語亦紊亂不一，謹以最大公約來介紹，核電廠測試有三個階段：第1階段是完工後的「施工後測試」；完成施工後測試，終期安全分析報告也經審核通過後，進行第2階段測試，此階段有稱「試運轉測試」，也有稱「系統功能試驗」，顧名思義，重點在裝填核燃料棒前，做全部系統各別測試與整合性測試；經主管機關審查通過後，進入從初次裝填核燃料棒開始，經初次臨界、低功率運轉測試、功率遞升測試，直到電廠達到滿載執照功率為止的第3階段測試，有稱此為「啟動測試」或「起動測試」，亦有稱「啟動試運轉測試」。

惟查《核子反應器設施管制法》第6條第1項規定：「核子反應器設施興建完成後，非經主管機關審核其終期安全分析報告、興建期之檢查改善結果及系統功能試驗合格，不得裝填核子燃料。裝填核子燃料後，非經主管機關審核其功率試驗合格，並發給運轉執照，不得正在運轉。」對照前述台電與其核能工程師也已不一的官方工程用語，亦難直接鑲嵌至法條用語之上。如果台電與其工程師的用語都無法精確鑲嵌至法條用語，如何以之苛求公民？

但無論從上述法條用語或從台電及其核能工程師的3階段測試加以析辨，都可以很明確地判別出，高成炎教授的提案文，指的就僅是初次裝填核燃料棒後，經初次臨界、低功率運轉測試、功率遞升測試，直到電廠達到滿載執照功率為止的正式運轉前相關測試。不管名稱用語是試運轉、啟動測試、啟動試運轉測試或功率試驗，僅供識別之用。而提案文已以裝填核燃料棒為判別前提，所以，其內容僅僅是《核子反應器設施管制法》第6條第1項後段規定：「裝填核子燃料後，非經主管機關審核其功率試驗合格，並發給運轉執照，不得正在運轉。」所指的正式運轉前的「功率試驗」乙事，判斷上毫無困難可言，符合一案一事項的提案規定無誤。

再對照《放射性物料管理法》第9條第1項規定：「核子燃料、核子燃料生產或貯存設施興建完成後，非經主管機關檢查其興建工程及『試運轉』合格，並發給運轉執照，不得正式運轉。」亦足佐證稱正式運轉前的最後一段把關測試為『試運轉』，並非憑空杜撰或出於錯誤。反而此一『試運轉』用語對一般不具核能專業知識的公民而言，更具可親近性，更易瞭解掌握其真意，而不致出現議題2所顧慮需探究的命題。

相同的提案內容，公審會於呂副總統前次新北市公投提案審議，固然駁回提案，但駁回理由僅認為提案屬全國性公投，並未同時併列提案內容屬一案二事項。

2.   關於是否有「提案內容相互矛盾或顯有錯誤，致不能瞭解其真意？」

本次公投提案全文為：「你是否同意新北市台電公司核能四廠進行裝填核燃料棒試運轉？」如前所述，就提案主文而言，具體明確，既無「相互矛盾」，亦無「顯有錯誤」之情形，更不至於令人「不能瞭解其真意」。於是，反對公投提案者當天攻訐重點放在提案理由。他們主張提案理由過度描述低功率試驗的核污染程度與誇大核災風險，根本是反對核四運轉，因此提案理由與主文矛盾，令人無法瞭解其真意。但揭露風險，正足以促使公民慎思明辨，並踴躍連署或投票，何來矛盾？依照反對公投者說法，高教授的提案理由豈非僅能對核四廠或核能發電歌功頌德？

3. 關於「本公投提案是否合於公投法第2條第2項規定？有無同條第4項規定不得作為公民投票提案情形？」

此提案公審會已自認為屬全國性公投事項，不再贅言。有問題者為，目前政府決定暫時封存，並表示3年後將交由全民公投是否啟封，預估 3年封存經費約40億元。於是反對公投提案者遂主張提案內容與現階核四廠政策不符，不屬於重大政策之複決；更何況僅針對核四廠正式運轉前的其中一個測試環節做為公投提案內容，其是否屬於重大政策，亦有疑問（以上即是經濟部代表第一次發言所提出的質疑）。

筆者認為雖然曾有二度停建，但之後政府迄今的政策態度均是興建核四並使之正式運轉，且此政策並未因來自於林義雄禁食所引發社會輿論壓力宣佈「暫時封存」而改變，充其量僅是將壓力或爛攤子丟給下任總統而已。所以，此公投提案仍屬核四完工運轉的重大政策複決無誤。更何況，與其先花費幾十億元，再舉辦公投，乃至可能持續封存而花費數百億元，何不於此一關鍵時刻，一次公投徹底解決核四廠的去從？

至於「裝填核燃料棒試運轉」內容本身是屬數重大政策？筆者認為，一旦裝填核燃料棒開始低功率測試後，放射性污染即開始產生，且會隨其功率逐漸遞升而從低放射性污染逐漸轉為高放射性污染。有鑑於存放於蘭嶼數十年的低放射性核廢料，政府與台電迄今仍無法依承諾遷移；核一、二、三廠的用過高放射性核燃料棒，僅能暫存擁擠的冷卻池，迄今亦無妥善的最終貯存方式。而核四廠一旦裝填核燃料棒啟動，即不可逆地開始製造放射性污染，而步上其他核電廠後塵。因此，「裝填核燃料棒試運轉」階段，正是攸關核四廠能否運轉與要否運轉此一國家重大政策最具關鍵分野的階段，以此為公投提案內容，應符合乃是就政府重大政策為複決提案的規定。

公投法第2條第4項雖列舉「預算、租稅、投資、薪俸及人事事項」規定不得做為公投事項。本件公投提案與租稅、投資、薪俸及人事事項無關，應無疑義。有可能質疑者，為此提案是否與預算案或法定預算本身有關。按任何政府施政、立法院開會，均會涉及預算的使用，如果認為只要涉及使用預算的政府行政即不得作為公投事項，那麼公投法如何對重大政策創制、複決？如何對法律或地方自治法規複決或創制其原則？公投法豈非形同虛設？因此，筆者認為只要提案內容並非直接針對預算案或法定預算本身，即不該當此一禁止規定。

    科技發展目的是為了服務人類，其伴隨而來的風險，也應該客觀、詳實的評估、揭露，最後再由人民來決定是否願意承擔此風險並享受其成果。簡單地說，風險選擇權利在於人民。科技固然講求專業，但不應也不能變成專斷。核四公投，人民作主。