永豐棧墾丁渡假酒店開發計畫公民告知書－兼談中央法規標準法第18條的適用

此案是由子淩揭發處理並商請屏東環盟出名發公民告知書

新聞10/8屏東縣政府的區域計畫委員會對於業者的土地使用分區變更與開發許可申請已做成駁回之決議。

感謝在地屏東環盟、子淩的努力，媒體的關注與勇於報導，讓屏東縣政府的區域計畫委員會得以借力使力，做出駁回之決議。

告　知　人：屏東縣環境保護聯盟
法定代理人：洪輝祥
代　理　人：詹順貴律師

受告知機關：行政院環境保護署

法定代理人：沈世宏

副本收受者：屏東縣政府

法定代理人：曹啟鴻

副本收受者：交通部觀光局

法定代理人：謝謂君

主旨：謹依《環境影響評估法》（下稱環評法）第23條第8項規定，告知　貴署應依同法第5條第2項、第7條、第14條、環評法施行細則第12條及《開發行為應實施環境影響評估細目及範圍認定標準》（下稱認定標準）第31條第14款第3目等規定，函請開發單位豐昱國際股份有限公司（下稱開發單位）應就位於屏東縣恆春鎮之「永豐棧墾丁渡假酒店開發計畫」實施環境影響評估，並檢具環境影響說明書向交通部觀光局提出，轉送　貴署審查；並請　貴署函請屏東縣政府與交通部觀光局，於　貴署依環評法第14條第1項完成審查或認可前，屏東縣政府不得核發開發基地之土地使用分區同意變更與開發許可，交通部觀光局亦不得核准開發單位之籌設或營運，請查照。 

說明：

一、  本告知書係受屏東縣環境保護聯盟委託辦理，而委託人係依法完成設立，以保護台灣環境為宗旨之公益社團法人，符合環評法第23條第8項所定之公益團體，合先敘明。

二、  緣開發單位計畫於屏東縣恆春鎮鼻子頭段70-7地號等34筆土地興建名為「永豐棧墾丁渡假酒店」之國際級觀光渡假飯店，此飯店距民國（下同）96年12月10日選公告之國家級重要濕地－龍鑾潭濕地直線距離尚不足200公尺，雖開發單位於同年6月6日依《申請開發遊憩設施區興辦事業計畫審查作業要點》第6點規定向交通部觀光局提出該「永豐棧墾丁渡假酒店」開發計畫，並在同年6月11日獲得該局同意推薦。嗣因　貴署依環評法第5條第2項規定授權所訂定之《認定標準》，於98年12月2日修訂時增訂第31條第14款第3目：「觀光（休閒）飯店、旅（賓）館之興建或擴建，位於國家重要濕地，或開發基地邊界與濕地邊界之直線距離500公尺以下者，應實施環境影響評估。」因而開發單位針對屏東縣政府多名區域計畫委員會委員與環保局質疑此國際級觀光旅館之興建計畫應否依上開規定實施環評時，均力主無須環評。

三、  經查《申請開發遊憩設施區興辦事業計畫審查作業要點》並非有法律授權訂定之法規命令，乃交通部觀光局自行訂定審查非都市土地開發遊憩區流程的行政規則，是此要點第9點所謂之同意核發推薦函，究竟能發生何種法律效果？實在不明不白。參酌此要點第9條後段規定，開發單位取得此同意函後，仍應循非都市土地辦理使用分區變更之許可程序提出申請並取得土地開發許可，顯見同意推薦函實乃一名不正言不順之函文，並未具體發生公法上之法律效果，顯非行政程序法第92條所稱之行政處分。蓋開發單位如欲興建並經營觀光旅館，依《發展觀光條例》第21條規定，「應先向中央主管機關申請核准，…」此外，依發展觀光條例第66條授權訂定之觀光旅館業管理規則第4條規定，欲經營觀光旅館，第1步應先向交通部觀光局申請核准籌設；於取得籌設許可並完成籌設後，第2步再依同法第8條向交通部觀光局申請發給觀光旅館營業執照及觀光旅館專用標識後，始得營業。可見循發展觀光條例與觀光旅館業管理規則相關規定提出申請興建與經營旅館，方是欲經營旅館的業者的申請許可程序，依此程序提出申請經主管機關收理審查之案件，方屬人民『申請許可案件』。因此，開發單位欲主張該觀光旅館開發計畫應依中央法規標準法第18條但書規定，適用《認定標準》98年12月2日前之舊法，前提必須是已提出申請許可案件進入行政審查程序，此觀該法條係以「各機關受理人民聲請許可案件適用法規時，…」為前提，規定此際適逢法律變更時，應如何適用新、舊法，可資印證。如上所述，該開發計畫於98年12月2日前尚未提出申請並進入許可審查程序，顯無中央法規標準法第18條但書之適用，其應依法實施環境影響評估無誤。更何況依歷來學說見解，中央法規標準法第18條但書，係適用於攸關人民權益之實體事項，至於處理許可審查之程序事項，如遇有變更則仍應從新適用，此亦有最高行政法院72年判字第1651號判例可稽，並此敘明。

四、  於本案，開發單位既然係申請興建國際級觀光飯店，且依上開說明，應實施環境影響評估，而依發展觀光條例第21條規定，觀光旅館之目的事業主管機關為交通部觀光局，依環評法施行細則第12條規定，其環評主管機關即應為行政院環境保護署。惟開發單位一再假藉交通部觀光局並非依發光觀條例及觀光旅館業管理規則上開規定針對申請許可案件所核發性質妾身未明之同意推薦函訴求免環評，並於屏東縣政府申請土地使用分區變更及開發許可，交通部觀光局與行政院環保署均未加以糾正並督促命其應實施環境影響評估，顯有疏於執行職務之違失，爰依法告知如上，請於文到60日內改正，依法執行如主旨所揭職務，逾期即依法起訴。  

參考法條：

中央法規標準法

第18條

各機關受理人民聲請許可案件適用法規時，除依其性質應適用行為時之法規外，如在處理程序終結前，據以准許之法規有變更者，適用新法規。但舊法規有利於當事人而新法規未廢除或禁止所聲請之事項者，適用舊法規。 

發展觀光條例

第21條

經營觀光旅館業者，應先向中央主管機關申請核准，並依法辦妥公司登記後，領取觀光旅館業執照，始得營業。

第66條第2項

觀光旅館業、旅館業之設立、發照、經營設備設施、經營管理、受僱人員管理及獎勵等事項之管理規則，由中央主管機關定之。 

觀光旅館業管理規則

第4條

經營觀光旅館業者，應先備具下列文件，向主管機關申請核准籌設：

一、觀光旅館業籌設申請書。

二、發起人名冊或董事、監察人名冊。

三、公司章程。

四、營業計畫書。

五、財務計畫書。

六、最近三個月之土地登記謄本及土地使用分區證明；其土地非申請人所有者，並應附土地所有權人出具之土地使用權同意書；以既有建築物供作觀光旅館使用者，並應備具最近三個月之建築物登記謄本；建築物非申請人所有者，並應附建築物所有權人出具之建築物使用權同意書。

七、建築設計圖說。

八、設備總說明書。

受理之主管機關應於收件後十五日內，將審查結果函復申請人；對於符合規定之案件，並應將核准籌設函件副本抄送有關機關。

主管機關審查觀光旅館建築設計圖說，應向申請人收取審查費；設計圖說變更時，亦同。

第8條

觀光旅館業籌設完成後，應備具下列文件報請原受理機關會同警察、建築管理、消防及衛生等有關機關查驗合格後，由交通部觀光局發給觀光旅館業營業執照及觀光旅館業專用標識，始得營業：

一、觀光旅館業營業執照申請書。

二、建築物使用執照影本及竣工圖。

三、公司登記證明文件影本。 

申請開發遊憩設施區興辦事業計畫審查作業要點

第6條

申請人應備具下列文件向本局提出申請：

（一）申請書（附件一）。

（二）土地登記謄本（以最近三個月內核發者為憑）、地籍圖謄本（土地使用範圍，以著色標明）、土地使用權利證明文件或土地取得方式。

（三）公司登記證明文件或其他相關證明文件。

（四）興辦事業計畫。

（五）其他與本申請案有關文件。

第9條

申請人提出興辦事業計畫經本局同意核發推薦函後，應依土地使用相關法規向直轄市、縣（市）政府申請土地使用變更，經土地使用主管機關核發開發許可後，應依核定內容修正興辦事業計畫書件，向本局申請核發定稿本。