一、
前言
早在1987年世界環境暨發展委員會（World
Commission on Environment and Development）所發表的「我們共同的未來」宣言以及1992年地球高峰會議所提出的二十一世紀議程（Agenda 21），都已強調國家的永續發展策略應植基在廣泛的公眾諮詢與草根性參與的基礎之上。[1]內政部李鴻源部長近幾年來演講，也幾乎都會提到荷蘭的國土規劃與治水經驗，認為台灣應該學習荷蘭三角洲委員會（Delta Committee）注重全民對話的經驗：設立國務院層級的夥伴政府，由政府針對水資源管理的衝擊進行探討，以國土規劃的角度擬訂各種配套措施，與公眾溝通討論，歷經兩年長達4000小時，最後發展出一套具長遠眼光與高度共識的永續發展國土計畫與治水策略。[2]
以上都在強調公民參與的重要。所謂「公民參與」（citizen participation），簡單的說就是由「公民」共同分享決策的行動。[3]時至21世紀，公民參與已是跨領域學界對民主政治的共識，歐美日等先進國家許許多多政府政策都已陸續導入公民參與。然而台灣卻仍停留在專家治理的精英政治，加上實力原則與唯開發主義始終主導著政府的施政，在追求效益或效率的思維下，由實力較強的利益團體影響、結合或操控精英來壟斷政府施政的決策權與社會資源的分配權，實質公民參與幾乎仍是空中樓閣。以人為例，最有名的是原本享譽甚隆的自由派政治學者江宜樺，進到馬政府體制，受到極端精英民粹的馬政府決策模式制約，其著書立說的理念，幾無學以致用的機會。[4]以事為例，最近含瘦肉精美牛開放進口與否、油電雙漲與開徵證所稅的風風雨雨，都是典型欠缺與民眾溝通對話（絕非馬英九總統自以為是的上對下宣導不足）的精英決策所導致的結果。
台灣屬於海島型國家，卻有三分之二的國土是山區，並且座落於大平洋火環帶，地震頻仍，岩層破碎脆弱，又地處西北太平洋地區颱風侵襲的主要路徑，颱風不時帶來強烈的暴雨、洪水與土石流，讓台灣名列世界自然災害危險地區的前矛。而海岸地區過度開發、[5]工業區毫無節制設置、[6]都市計畫肆無忌憚擴張[7]與山坡地超限利用等，則完全是人謀不臧。
天災加人禍，讓從政府高層嘴中喊出的各種永續或環保救國口號格外顯得諷刺。此外，儘管台灣的國際參與空間遭到中國的嚴重打壓，但全球暖化造成極端氣候所帶來規模更大、頻度更高甚至是複合性的災害，我們卻難以倖免。2012年6月10至12日從南到北的一場超大豪雨帶來慘重災情，再次讓台灣地理環境的脆弱顯露無疑。
以下作者扼要介紹公民參與的理論、實質內涵與方式，再談台灣應該如何透過公民參與形成既可面對台灣特有地理環境、資源條件與人口結構，同時又可因應全球暖化下極端氣候型態的國土計畫。
二、
公民參與的實質內涵與方式
狹義的公民參與是指目前代議政治的投票選舉，亦即間接民主，制度上僅賦予人民投票選舉，透過多數決選出代理人來替人民做事，人民縱有罷免權，但門檻普遍很高。此外，雖然代議政治也強調政府應與民眾溝通，但在地位、資源與資訊不對等的情況下，其溝通多半流於上對下單向的勸服或政策宣導，並非實質的溝通。廣義的公民參與，則除了政治上的參與之外，還包括所有公共事務或涉及公共利益事項的參與，此即直接民主或「參與式民主」，其強調的是雙向（說與聽）、對等的溝通對話，透過公民之間、公民與政府之間此種對話來創造一個公共領域空間，凝聚出一個彼此有共識的公共利益目標，並進而採取積極的行動。因此，在代議政治，公民僅居於次要角色；但在參與式民主，則轉為政治活動的主角，也因此與傳統公共行政的官僚主義、精英主義的行政概念相違。[8]兩者間的差異，茲引學者許文傑所修製的下圖加以說明：
間接參與的脈絡 直接參與的脈絡
行政人員在這二種參與模式中均扮演著中介的角色，連結公民與行政制度，二種模式最大的不同在於，傳統的間接參與模式是由既存的行政制度與程序來界定議題，議題的本質與需求是在行政官僚結構中予以創造，再透過行政人員界定議題的對象與利害關係人，而公民卻距離議題本身相當遙遠，甚至議題的訴求目標可能與民眾的需求相衝突。相反的，直接參與的模式乃是直接由公民來界定議題，再透過行政人員營造適當的行政程序與環境，提供公民有效的參與空間，因此，公民的參與是直接的、全程的。[10]
公民參與的主體是「公民」（citizem），其表現出來的行為乃在建立「公民資格」（citizenship）的內涵之上。公民資格不僅是一種身份，更是權利與義務。近代社會學T. H. Marshall (1950)認為一個民主國家的公民資格應該同時具備公民權利、政治權利與社會權利等三項權利，才算完備。而在義務方式，則是指一位公民必須對其國家與社會做出某些貢獻與回饋，以成就一個良善的社會。其次，由於長期代議政治所產生的地位、資源與資訊的不對稱，導致公民對公共事務的疏離與對政府的不信任。因此，公民資格還必須具備主觀的意識與客觀的能力，所以在使用公民資格所賦予的權利與義務之前，必須先建立「公民意識」（citizen conscience），使其能認識公民特有的身分使命、權利與義務，並積極學習相關知識技能，吸收相關資訊，俾具備可以自由、積極與理性地行使公民權利與履行公民義務。此外，公民資格是以追求共善（common good）或公共利益(public interest)為價值取向。
(一)
公民參與的實質內涵
自1980年代起，國家與大型私人企業開始接管了公共領域的主要功能，國家與其官僚體制更深層地滲透侵入私人經濟領域，而且此種滲透往往是國家機器與企業結盟合作的結果，甚至到後來大型企業集團逐漸操控了國家機器。[11]伴隨政府施政逐漸與人民脫節，不符公平正義，人民對政府的不信任感與時俱增，於是民眾上街頭抗議、自力救濟等事件也不斷升高。[12]在台灣，更因藍綠政黨對立，政策運作更充滿算計與猜忌，缺乏理性、透明的對話機制，致使政策的制定經常出現一面倒的零和賽局情形。
上述實力者的結盟，乃為方便透過各種資源的掌控與操作，獲得多數選票，進而掌控國家機器與資源。於是在市場法則或成本效益的考量下，形式上的多數決成為最便利的決策方式，而其口中所宣稱但難以量化查證的多數人利益，即是其決策方向。但此結果往往導致少數或弱勢遭到邊緣化與漠視，最後貧富差距急遽惡化。
實質的公民參與，應是一種能夠讓所有政策利害關係人有平等機會表達意見的途徑或機制，使公民能夠彼此共享公共對話過程及其結果。此種公民參與不應被媒體壟斷，也非僅僅是簡單的多數決原則，更非政客譁眾取寵的選票操弄。儘管民主社會的決策方式，仍不免會使用到多數決，但實質公民參與要強調的是決策做成的「過程」應是一種深刻、出於自主意識且相互理解的公共對話。[13]而對話結果所形成的決策，不僅應有高度共識，也必須能兼顧少數或弱勢者的利益。也就是說，實質的公民參與，公民是「共治者」（co-governor）與共同決策者（co- decision maker），而非僅是市場機制中的消費者或服務的使用者。唯有在此一制度設計下，政府的治理，才不至於被扭曲市場導向的民粹政治，也不再只是利益交換或權力作用的過程。[14]
(二)
公民參與的優缺點與實施現況
由於公共事務日趨專業與複雜，牽涉層面與利害關係人也愈來愈廣，如何善用民間豐沛資源，做出具有高度共識且能兼顧各方利益的決策，業已成為民主國家提昇政府治理能力的核心議題。因此，公民參與在實施民主政治國家均已受到尊重與廣泛運用，其好處為：
(1)政府的行動和政策較能針對民眾的需要；(2)增進公私部門資訊交換；(3)透過更多參與管道使不同階層的利益受到考量及保護；(4)民眾的參與感增加政府活動的合法性；(5)增強政府向人民負責任的落實。但亦有下列限制必需克服：(1)公民參與相當費時；(2)缺少專業知識的參與對政策不見得有幫助；
(3)有組織的團體可能控制參與機會；(4)民意代表與人民競爭決策的權力，模糊了民意代表受委託執行決策權的職責；(5)公務員受制於公民參與的意見表達，可能無法真正對公共利益做全面的考量。[15]儘管如此，公民參與仍被視為增進政府運作的一種寶貴資產（Asset）。先進國家早已把「公民參與」的精神放進法律規範加以實踐，例如美國的「聯邦政策諮詢法案(Federal Policy Advisory Act)及「行政程序法」（The Administrative Procedure Act）中均對人民或團體參與政策聽證的機會授予法律地位。加拿大政府也有類似美國的作法。[16]瑞士與其他歐盟國家，甚至常以公民投票來決定政府的施政方向或決策。
(三)
公民參與的方式
有關公民參與的方式，國內介紹的文章已非常之多，作者僅予臚列，不再一一說明。從參與的強度由低到高加以排列，過去的公民參與或約略可分政策說明會、座談會、公聽會、聽證會到公民投票。台灣長期以來，則停留在徒具形式說明會、座談會與公聽會，以作者長期從事社會運動的經驗來看，實際上鮮有溝通對話的功能。隨著資訊科技發達，諸如電子民意信箱、線上公共諮商（公共政策大家談）、網路公聽會，與審議式公民參與運作更加成熟後，包括公民（共識）會議（consensus coference）、公民陪審團（公民審議會議）（citizen juries）、審慎思辨民調（deliberative poll）、焦點團體討論會（focus group discussion）、願景工作坊（scenario workshop）等，也都可以針對不同政策或爭議性議題，酌採合適的其中一種或多種方式進行。某些爭議性議題，亦可先後採取不同的公民審議方式，以進一步分析比較，但獲得更完整民意資訊。自2003年起，台灣也累積了一些有關審議式公民參與的實作經驗研究，例如全民健保、代理孕母、高雄跨港纜車、水資源管理、稅制改革與新竹科學工業園區擬在宜蘭設基地等議題，[17]可惜仍停留學者實作研究，並非行政機關的作為。
最後也是最重要的是，實質的公民參與必須建立在一基本大前提：涉及該政策決策或爭議性議題的相關背景資訊、可能的正面效益與負面影響的評估方式與結果等，不應再由精英專家與技術官僚壟斷獨享，必須充份完整且正確地揭露與提供予公民。如資訊具高度專業，政府甚至有詳為說明的責任。過去政府政策（尤其科技決策），長久以來一直是專家統治的領域，不具專門知識的公眾，被認為無法瞭解專業的複雜性，而公眾的在地知識，則不受專家重視，因此公眾被排除在決策參與過程之外。然而，風險的認知、承受的能力與意願、利益與義務的分配以及公共利益的社會價值等的衝突，使政府決策再也無法、更不應被侷限在專家的技術知識領域之內，否則不只可能導致更多風險，也會招來更大的民怨反彈與執行的阻礙，國光石化與中科二林園區的開發、美牛的開放進口與否都是近來血淋淋的著例。
三、
台灣的國土計畫該如何導入公民參與
談國土計畫，不能不談仍未立法通過的國土計畫法草案，因為沒有法律授權，國土計畫無法成為具有拘束力的法定計畫。以下作者分別就國土計畫法草案與國土計畫建議哪些部份應導入如何的公民參與加以說明。
1. 此草案表面上雖採「成長管理」（草案第3條第8款、第6條、第11至14條）[19]，但實際上仍沿襲過去都市計畫法與區域計畫法的「開發許可制」（草案第5章），容任隨時提出的個案開發，可以申請變更原有的國土功能分區與分級，讓國土計畫的管制功能，一如過往完全喪失。而且如此高度爭議的制度設計，政府不僅對外說明不足，幾次公聽會學者專家與環保團體一再反對，政府不僅不採也未詳加說明不採理由，完全欠缺溝通對話。
2. 國土計畫擬訂過程，草案第6條第9款雖規定國土規劃應力求民眾參與多元化與資訊公開化，唯此僅屬原則性宣示；其第16條規定的民眾溝通方式仍與都市計畫法所定方式毫無不同，亦即僅有座談會、公開展覽、刊登公報、新聞紙、網路與說明會等，依過往都市計畫的擬訂與通盤檢討過程經驗，實際效果令人難有期待。
作者認為要談國土計畫的公民參與，草案的立法過程，便應先導入公民參與，不僅有關草案內容的對外說明應再加強，公聽會更應再到每一縣市舉辦，有關國土計畫的擬定與未來通盤檢討，都應該揚棄過去都市計畫流於形式的民眾溝通方式，直接在草案第16條回應第6條第9款所宣示的原則，明文課予相關權責機關更高強度與民眾溝通對話的責任，但溝通對話機制則應賦予權責機關更有彈性、更多元的選擇權利。
(二)
於國土計畫法草案建制多元公民參與機制後，作者認為在國土計畫擬定過程，下列重要性或爭議性的議題應有參與強度較高，方式更多元的公民參與：
1. 依草案內容，未來國土會分為國土保育地區、農業發展地區、城鄉發展地區與海洋資源地區等四大功能分區。過去內政部舉行公聽會時曾介紹未來國土保育地區將占國土面積約60%，但我們必須去思辨是否應該廢除已經落伍但卻可以任意摧毀此功能分區的「開發許可制」？否則，功能分區將如現有區域計畫，徒具形式。此外，為了確保台灣能健全地永續發展，此四大功能分區各應占國土多少比例？此議題除了地理環環境條件外，尚涉及未來我國的經濟產業、能源、人口、農業與糧食自給率、文化、防災與避災等政策。以上政策的決定，亦應凝聚全民共識而非由精英決斷，所以亦需有先期的公民參與。各種政策凝聚共識後，依共識結論評估試算所需土地與自然資源比例，再透過公民參與擬定各功能分區的劃定條件，估算可能區位與面積，俾政府機關能據以嚴格執行。
2. 原住民所居住與賴以維生的農耕地幾乎全座落國土保育地區，此部分為尊重其傳統生活文化，絕不能動輒訴諸遷村（草案第24條第2項），如何折衷協調凝聚可行之共識方案，例如在其傳統領域找尋相對安全的土地，以特定區域方式另外擬定特定區域計畫。此時除了審議式公民參與所慣採的方法之外，勢必要有諸如聽證、甚至部落公投等更強的公民參與的準備。
3. 針對原住民族土地、跨行政區的河川治理所擬定的特定區域計畫，屬利益衝突較強的特定議題，相較於全國性或一般性地方級國土計畫，亦應有較高密度與強度的公民參與，俾能兼顧風險、分配與價值的衡平。
4. 國土計畫形式上雖有四大功能分區，但對於海洋資源地區幾乎未有著墨，草案內容實質上仍屬陸域概念的國土計畫。為因應全球暖化、海平面上升以及極端氣候的影響，海岸地區應連同海洋資源地區為議題單元，透過多元的審議式公民參與擬定其計畫內容。
5. 於前述針對各種政策先期導入公民參與凝聚共識後，全國國土計畫的擬定，其公民參與方式不妨可以態浩劫。因此，在擬定地方級國土計畫時，中央主管機關應派員全程參加各種與公民溝通對話的場合，俾對地方公民為必要的說明。
[1] 請參范玫芳，〈參與治理研究之現況與展望〉，《人文與社會科學簡訊》第9卷2期，2008年，頁31-32。
[2] 《面對公與義，邁向永續》研討會論文集，2011年12月，頁50。
[3] 許文傑，〈公民參與的理論論述與公民性政府的形成〉，《公共行政學報》第4期，2000年1月，頁68。
降低密度。但地方級的國土計畫，乃架構全國國土計畫之下，不得任意變更或取代全國國土計畫的指導原則，否則例如每一糧食主要生產基地的農業縣市，透過地方首長的主導，都想搖身一變為工業縣市，勢將導致生
四、 結論
以上僅依作者個人經驗，針對國土計畫哪些議題應有如何之公民參與與，不揣疏陋略抒己見。最後作者想再強調，即使當今政府仍一味追求效益或效率，但如果決策欠缺共識或正當性，引來公民的反抗，導致執行不順遂或成效不彰，甚至因而丟掉政權，反而得不償失。真正的效益或效率，絕非決策做成的快速，而是能做出具有高度共識且能執行順遂的決策。
[1] 請參范玫芳，〈參與治理研究之現況與展望〉，《人文與社會科學簡訊》第9卷2期，2008年，頁31-32。
[2] 《面對公與義，邁向永續》研討會論文集，2011年12月，頁50。
[3] 許文傑，〈公民參與的理論論述與公民性政府的形成〉，《公共行政學報》第4期，2000年1月，頁68。
[4] 此事有媒體加以批評，此外在苗栗大埔事件後所引發的土地徵收條例修正，原本行政院長吳敦義承諾要與民間華山論劍，最後卻連立法院一讀逐條討論的機會都沒有，直接逕付二讀。當時江為內政部長，無力向高層爭取，以馬政府一貫說法：「先求有再求好」搪塞。最後勉強在二讀協商時接納民間版幾條意見，完全與其所著《自由民主的理路》一書於序言所敘之理念背道而馳。
[5] 依內政部營建署統計資料，2011年台灣本島的自然海岸僅剩44.44%。網址為：http://www.cpami.gov.tw/chinese/index.php?option=com_content&view=article&id=14251&catid=36&Itemid=53
[6] 從中央到地方,包含國科會的科學工業園區在內的工廠閒置嚴重，各種開發基金虧損累累，請參審計部，中華民國99年度中央政府總決算審核報告(含附屬單位決算及綜計表)。
[7] 目前台灣已核定的都市計畫共435個，面積47.5萬公頃，目標人口已逾全台2311萬人口，達2482萬人。請參鍾麗娜，《都市政治與土地政策之政經結構分析》，國立政治大學地政研究所博士論文，2012年1月，頁49。
[8] 同註3，頁72。
[9] 許文傑，〈公民參與的理論論述與公民性政府的形成〉，《公共行政學報》第4期，2000年1月，頁90。
[10] 同註3，頁90。
[11] 完整論述請參諾瑞娜、赫茲(Hertz, Noreena)著，許玉雯譯《當企業併購國家》(The Silent Takeover : Global Capitalism and the Death of Democracy)，台灣經濟新潮社：2003年。
[12] 許立一，〈地方治理與公民參與的實踐：政治後現代危機的反思與解決〉，《公共行政學報》第10期，2004年3月，頁64。
[13] 同上註，頁69-70。
[14] 同註12，頁70。
[15] 以上所引好處與缺點，請參Kernaghan, Kenneth (1986) Evolving Patterns of Administrative Responsiveness to the Public. International Review of Administrative Sciences. 轉引自吳英明，〈公私部門協力關係和「公民參與」之探討〉，《中國行政評論》第2卷第3期，1993年6月，頁5-6。
[16] 同上註，頁6。
[17] 同註1，頁30。
[18] 作者評述之草案為2009年8月18日行政院第3165次院會決議通過送請立法院審議之版本，未來或許會有相當大程度的修正。
[19] 所謂成長管理，依草案第3條第8款立法定義為：「指為確保國家永續發展、提升環境品質、促進經濟發展及維護社會公義之目標，考量自然環境容受力，公共設施服務水準與財務成本、開發權利義務及損益公平性之均衡，規範城鄉發展之總量及型態，並訂定未來發展地區之適當區位及時程，以促進國土有效利用之土地使用管理政策及作法。」
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