我們應該從文林苑強拆案反省什麼

「公共利益」被視為是一種有效的政治迷思，所以接開迷思的神秘面紗看清楚反而沒有價值。透過「公共利益」語意的簡化，可以讓利益披上道德的外衣、使特定團體的利益合理化。－Frank J. Sorauf

基本權（言論權、財產權、工作權等）在人類經過百年的努力爭取成功之後，在19世紀進入20世紀時，反而被獨裁者以民主多數決的形式民主，反過來剷除作為民主前提之人性基本價值與尊嚴的尊重與保護。民主多數決變成一種排除人民基本權之享有與行駛的做法。－陳慈陽【註1】

作者在五都選舉當時，曾撰文投書（99.11.26蘋果論壇，題目：請用選票為過熱的都更政見踩剎車）表示都更也是一種強制剝奪人民對自己私財產自由處分權的工具，更可怕的是它不像土地徵收，至少表面上是由公權力發動。都更的設計是容許由私人發動，透過多數決侵權人民的財產權，未發生在鄉村的苗栗大埔案件，恐將難以避免搬到都市上演。一年多來絲毫未見政府有任何反省檢討，反而變本加厲縱容建商圈地賺取高額容積獎勵，果不其然，101年3月26日即發生引起舉國譁然的文林苑都更案的強拆王家事件。

台北市政府為應付排山倒海而來的輿論壓力，日前組成五人顧問小組，但該小組做成的第一個建議竟是建請中央政府釋憲，令人失望。依《司法院大法官審理案件法》第5條第1項第1款規定，原本就有權直接聲請釋憲的北市府，其第一線執行都更職權惹出強拆王家的大禍，不僅感受最深刻而且責無旁貸，何須透過顧問小組把責任推給中央？

因文林苑王家的強拆事件所引發有關《都市更新條例》的討論固然非常之多，但許多政府官員說法仍然似是而非，可能誤導一般民眾，以下幾點關於都更的基本原則與觀念應有澄清之必要：

一、     北市府呼籲反對都更的居民應該留下書面反對意見以保障自己權益，弦外之音是王家沒有以書面反對，市府不知道才無法妥善處理，卸責心態昭然若揭；內政部長李鴻源更進一步指出如果王家明確表示反對，因為在基地邊緣又是獨門獨戶，是可以被劃出都更範圍的。但實際上因為資訊不對稱，反對居民未必能知悉都更單元劃設範圍，而且《都市更新條例》第22條是採多數決，如果你是弱勢者，即使寄了書面反對意見，建商仍可透過刻意鋪陳的多數決強行納入（藉以服務特定集體的利益，卻透過形式上的多數，包裝成為公共利益，讓公共利益字眼蒙羞），並非寄了書面或在公聽會表示了反對意見即可高枕無憂。在王家的案例中行政法院判決即指出都更公聽會只是僅供參考性質，沒有拘束力。

二、     營建署副署長許文龍宣稱可以檢討提高多數決比例，但問題在財產權的行使該不該適用多數決，而非多數決比例的高低。民主固然強調少數服從多數，但更重要的是財產權的保障，我國司法院大法官會議1996年釋字第400號解釋文說：「憲法第15條關於人民財產權應予保障之規定，旨在確保個人依其財產之存續狀態行使其自由使用、使用及處分之權能，並免於遭受公權力或第三人之侵害，俾能實現個人自由、發展人格及維護尊嚴。」多數決在民主制度僅適用在選舉與會議的表決，後來由於財產共有關係日漸普遍（如公寓大廈土地），對於共有財產的處分，才導入多數決，我國《土地法》第34條之1也在1975年增訂此類條文。但從無論從憲法或土地法，像王家此種擁有百分之百獨立產權的土地房屋是沒有多數決適用的餘地，也就是說別人無論如何都沒有權利決定他人的財產應如何處理，而且不會因其財產所在位置的不同而有所差異（例如王家不管在文林苑都更單元範圍的邊緣或中間皆然），此為《都市更新條例》被質疑違憲最烈之處。因此，作者認為《都市更新條例》第22條的多數決應該修正為都更單元範圍內的每筆土地都應取得同意，但如個別土地及其上之建物是共有關係，則回歸上述《土地法》第34條之1處理，才符合憲法保障人民基本權之意旨。

三、     如果修正上述《都市更新條例》第22條所定違憲的多數決之後，則《都市更新條例》第36條配套的政府『代拆義務』，應先釐清它的法律性質究係公法上的義務或私法上的義務？才能決定如何修正。作者從《都市更新條例》第36條全文前後對照以及用語為『代拆』，認為應該屬於私法上的義務。既然是私法上義務，則不應由行政機關直接執行，雖因在劃入都更範圍的共有財產部分仍有適用多數決之餘地而不宜直接刪除此法條規定，但應修正為必須透過法院裁判（如前階段核定都更計畫的行政處分曾經司法審查，則此時可以是採比較低密度的審查，例如審查是否合法送達，多數決是否合乎規定；反之，核定都更計畫的行政處分如未經司法審查，則此時即應採較高密度的審查，亦即包括核定之行政處分本身合法性的審查）與強制執行（由法院為執行，較易兼顧執行行為是否符合比例原則）。

四、     都更處理方式並非僅拆除重建，依《都市更新條例》第4條規定分為3種：一是重建；二是整建；三是維護。以文林苑為例，作者與都更受害者聯盟在王家被拆前數日已提出呼籲：縱使不把王家劃出都更範圍，也可以尊重王家不想拆除重建的心意，把王家部分變更為整建，其他部分才是實施重建。如果建商不要過於貪圖容積獎勵的暴利，核定與執行代拆的北市府能有一顆柔軟的心，應可創造雙贏。可惜北市府與建商均置若罔聞，執意強拆結果，面對排山倒海而來的社會輿論壓力，北市府與此案建商反成為最大輸家。

五、     《都市更新條例》第11條直接提供都更業者自行劃定都更單元，再透過同法第10條與第22條規定的多數決取得主導權與表面的正當性。一般人民並不如主管業務的公務員或都更業者那麼諳熟相關法令，而都更制度的設計，卻在引導被納入都更事業範圍的居民在權利變換的漩渦上打轉（甚至是被此漩渦淹沒溺斃），對於不同意被列入都更範圍的居民，《都市更新條例》既未如在權利變換章節明定不同意被納內都更範圍的居民可以異議，甚至都更事業被核定通過，地方政府也不一定會通知反對者並提醒可以行政救濟。

六、     至於同法第25條之1的強制徵收應否直接刪除，涉及都更的公共利益如何認定。《都市更新條例》不僅破壞、架空了都市計畫做為上位計畫的指導管制功能，也未評估可以獎勵的容積總量，一直憑空創設新容積以增加原有公共設施的負擔，更未明定都更事業的公共利益判斷標準與方式，以致於地方政府在審查都更事業仍僅流於建築技術層面與究竟要核給多少容積獎勵，鮮少針對個別都更事業究竟有何公共利益、如何復甦都市機會等立法目的有所著墨。《都市更新條例》第6條固然規定6種地方主管機關應優先劃定為更新地區的標準，但都市更新所要形塑的公益利益，並非僅僅老舊建築物的翻新那麼簡化，更不應是一棟棟高聳冰冷的大樓，它應該是能提供都市居民安全舒適的生活空間或有人性的家。以文林苑為例，建商迫不及待想將原有均為2至3層的房屋改建成15層大樓，但卻無視營建署與消防單位一再提醒計畫道路尚未開闢完成，可能沒有消防安全通道，有影響公共安全的疑慮，北市府與建商均視若無睹。在目前從中央到地方的主管機關都未曾對都更應有的公共利益把關以及內政部的徵收審議小組也難以期待可以發揮功能的情況下，《都市更新條例》第25條之1賦予都更可以徵收的法源，固然應該刪除。但純就制度面探討，如果《都市更新條例》第22條的多數決能做如上述的修正，則少數極端案例，在有明確的都更公共利益的檢核下，又再經由新修訂的土地徵收條例有關調和私權的公共利益評估與完全補償的二度把關，未嚐不能保留此強制徵收的規定。

總而言之，政府機關在都更案件上將其所應具備的公共利益過於簡化為多數人的期待或利益。然而外國學者Walter Leisner指出，若其多數的基礎是侷限在一定區域內，而某些階級人民居區域內之多數，則其利益偏好就會變成這批多數者所代表的「階級利益」或「該階級的集體利益」，但此未必即屬「公共利益」。「公共利益」應強調其『公共性』，它必須是在不特定多數的基礎下（亦即不封閉、也不專為某些個人所保留的開放性）多數的所共識形成的『多數決利益』，才能趨近『公共利益』的客觀本質。【註2】

過於大意的台北市長郝龍斌下令強拆文林苑都更案王家，很可能也拆掉了他更上層樓的政治前途（尤其是總統之路），因為人民不太可能選出一個會替建商強拆合法民宅的總統。

沒有都市紋理與歷史記憶的城市，縱使再多光鮮亮麗的高樓，也不會偉大；沒有公民意識，民主便是虛假。3月28日拆除當天，現場令作者悲中帶喜的是，連一向相對較謹慎保守的師範大學學生也加入聲援王家的行列，而且是噙著淚堅持到被抬走。在此案發展至今，王家雖已被拆，但事後王家與關心此議題的師生很快地重返現場搭帳蓬準備長期抗戰；而且原址目前已成為最熱門的公共論壇地點，許多老師以戶外教學方式帶著學生前往該處參與討論。台灣公民正在該處行使美國哲人亨利．戴維．羅梭所倡議的不服從權，因為北市府的民主到退，反而見證台灣公民社會的長足進步。

【註1】轉引自社會對〈都市更新條例〉公共利益的繆誤P.2，王章凱、黃健二合著

【註2】同上註P.7參照。