徵收與徵用之差別－兼論台南市鐵路地下化工程規劃技術選項

共同作者為黃昱中 

　　土地徵收條例，顧名思義，主要是在規範政府欲徵收人民土地時，所應具備之實質要件、程序上應遵守事項以及如何補償的法律，但也因法律名稱僅用徵收，因而易使一般公務人員忽略了其實條例內尚有另一種「徵用」制度，可作為政府機關規劃興建公共建設時的選項。交通部鐵工局也不例外，他們在規劃台南市鐵路地下化工程（以下簡稱本案）時，顯然是以工程施工技術方便性、安全性為最優先思考，並基此採用他們僅知的「徵收」，作為規劃的唯一選項，對鐵路沿線居民友善的思考，僅是盡量以徵收面積較小或受影響居民戶數較少方式為之，因而訂出路線東移的方案，並自認此為最佳且唯一方案。交通部鐵工局的用心固然值得肯定，但我們要問：如果導入沿線居民願意接受且於法亦有據的「徵用」，思考工程規劃的選項，不在影響安全的的前提下，是否即出現多元可行的方案？

　　以下爰就「徵收」與「徵用」的意義、二者的差別，加以說明，並分析本案採行「徵收」手段與採行「徵用」為手段所為工程規劃有何差異？影響與效益如何？以供台南市政府賴市長參酌。

 

一、土地徵收之意義與要件

　　土地徵收乃政府本於國家高權，基於公益目的，依法強制取得人民私有土地所有權之行為。對於人民係一種基於公共利益所受之特別犧牲，政府應給予相對應之補償。因為是強制終局剝奪人民被徵收標的所有權，乃對憲法所保障人民財產權產生嚴重影響，因而土地徵收條例與歷來大法官會議解釋均要求政府機關欲徵收人民財產權，應遵循並符合下列要件：

1.     徵收應符合公益性、必要性及比例原則之要求。

2.     徵收符合最後手段性，亦即必須是最後不得已的手段。

3.     須給予所有權人市價補償。 

 

二、土地徵用之意義與要件

　　土地徵用係指國家為臨時性設施工程或為因應災變等緊急處置等公益上之必要，依法強制取得私有土地或建築物之使用權並給予補償之行政行為，性質屬於財產權公用限制之一種。學說上向來定義為：對於私有土地為臨時性使用之強制行政行為，於政府行政目的達成，土地使用完畢後，仍返還土地所有權人。

　　「徵用」制度規定在我國《土地徵收條例》第58條，其要件如下：

1.     政府因興辦臨時性公共建設工程之需要。

2.     土地徵用程序準用《土地徵收條例》第二章土地徵收程序之規定，須於政府無法以協議方式取得土地時方得進行，亦須先檢具徵用計畫書圖報請主管機關許可。

3.     須給予土地所有權人使用補償費。

4.     徵用期限屆滿，原徵用行為即失其效力，政府應歸還土地予原土地所有權人。

 

三、土地徵收與土地徵用之比較

（一）土地徵收與土地徵用二者之異同：

比較項目	徵收	徵用
法規依據	土地徵收條例第3、4條	土地徵收條例第58條第1項
徵收程序	規定於土地徵收條例第二章	土地徵收條例第58條第4項明定準用徵收程序
法律定性	特別犧牲	財產權公用限制
土地權利性質	公法上原始取得	臨時性使用權
對土地所有權人影響	原權利消滅	在徵用期限內喪失使用權
興辦事業完成後之處置	徵收之土地成為國有財產	徵用之土地用歸還被徵用之人民
補償經費之多寡	1.  地上物拆遷補償 2.  土地市價補償 3.  可能有殘餘地一併徵收補償 4.  營業損失補償 ⁞	1.  主要為相當於租金之土地使用補償 2.  可能有部分仍會有地上物拆遷補償

（二）兩者於本案之優劣勢比較

比較項目	徵收	徵用
財務問題	總計金額龐大、政府預算負擔重，在政府財政困難之下，難免導入土地開發挹注財政，而更陷罵名。 賴市長已明確宣示，不以土地開發或財政目的做為考量選項，預算負擔問題即需嚴正面對。	少掉所占金額最高的土地市價補償，預算負擔大為減輕；此外因此為沿線自救會居民所期待之方案，極可能以協議方式解決，可以避免審議期程的不確定，也可以讓徵用期間更有彈性；如能獲得協助共識，最後，連「徵用」名目都可以不用，改以租用處理。
民眾意願 （指鐵路沿線自救會居民）	反對，未來阻力必多	支持，未來阻力少

四、本案宜採用「土地徵用」方式

（一）徵收必須是最後不得已之手段，否則即屬違法

　　按司法院釋字第425號解釋文開宗明義表示：「土地徵收，係國家因公共事業之需要，對人民受憲法保障之財產權，經由法定程序予以剝奪之謂。規定此項徵收及其程序之法律必須符合必要性原則，並應於相當期間內給予合理之補償。」次按最高行政法院101年度判字第1067號判決理由闡明：「土地徵收係國家因公共事業或其他由政府興辦以公共利益為目的事業之需要，對人民受憲法保障之財產權，經由法定程序予以強制取得之謂。足見土地徵收，係國家為實現所欲興辦公共事業之公益的最後不得已措施，故其徵收，應確實遵守相關法律規定之徵收要件及程序，並應符合必要性與比例原則，俾所欲實現之公益暨私益維護得以兼顧。」99年度判字第1276號判決表示：「土地徵收乃藉國家公權力之行使，強制取得人民之財產權，對於人民之財產權發生嚴重影響，為不得已之手段，應受比例原則之限制。」99年度判字第355號判決亦明確指出：「土地徵收是國家取得土地所有權最後不得已之手段，因而土地徵收僅在無其他方法可資利用時始可，若得以其他較輕微侵害財產權人權利之方式達成時，例如以公有土地互易可取得土地之利用，或以物之負擔或行政契約、聯合開發捐贈方式可代替土地徵收等，則土地徵收有違比例原則而為法所不許，此觀之土地徵收條例第11條規定：『需用土地人申請徵收土地或土地改良物前，除國防、交通、水利、公共衛生或環境保護事業，因公共安全急需使用土地未及與土地所有權人協議者外，應先與所有權人協議價購或以其他方式取得；所有權人拒絕參與協議或經開會未能達成協議者，始得依本條例申請徵收。』」綜上所述，我國實務見解皆認為土地徵收必須是政府取得土地使用最後之手段，且必須考量土地徵收的必要性以及合乎比例原則之要求。

　　當政府為了興辦公共事業而擬使用私人土地時，現行法制下除有徵收之外，尚有多種達成目的之方式，例如協議價購、以地易地、租用、聯合開發、捐贈與土地徵用等。而土地徵收之性質是政府強制行政行為，取得之土地為公法上原始取得，因此將消滅原土地所有人之土地所有權，可說是多種手段中侵害人民權利最甚者。基於憲法第15條人民財產權保障及比例原則之要求，最高行政法院才一再以判決重申土地徵收應為達成使用土地目的之最後手段，需用土地人應優先採取徵收以外其他侵害較小之手段方屬適法。惟實務上經常以興辦公益事業為由，浮濫進行土地徵收，絲毫未考量以其他方式進行之可能性及徵收之必要性，造成對人民權利之嚴重侵害。參酌上開判決見解，本案如以徵用土地鋪設臨時軌道之方式進行，即無徵收土地之必要性。蓋徵用土地對於土地所有權人而言，其原享有之所有權在徵用期限內固然屬於不完整的、甚至喪失使用收益權能的狀態，但在徵用期限屆滿後，國家會回復土地為徵用前之狀態，若有無法回復之情形，土地所有權人亦得依土地徵收條例第58條第7項規定獲得合理之補償，對於土地所有權人之權益保障十分周全。此外，如土地所有權人認為徵用期限過長而嚴重影響其權益時，土地徵收條例第58條第2項則賦予土地所有權人一請求徵收之權利，此規定雖然使土地徵用將同樣發生土地徵收之效果，但其權利主體係土地所有權人，即人民有自由選擇是否被徵收之權利，比較此一人民自願被徵收之決定與政府強制進行土地徵收之行為，前者顯然屬於尊重人民權利且於侵害較小之方式，故而在有徵用土地之可能的情況下，行政機關依法不得逕行徵收土地。

　　回到本案情形，參考上開司法院釋字425號解釋、最高行政法院101年度判字第1067號判決、99年度判字第1276號判決及99年度判字第355號判決，既然本案有徵用土地之可能，為了符合土地徵收之最後手段性以及必要性、比例原則之要求，在同樣可以達成行政目的手段，本案應採取對人民權益影響較小的土地徵用程序，而非進行侵害人民權益最強烈的土地徵收方式，方符合憲法第15條保障人民財產權之意旨。

（二）交通部鐵工局規劃案必須動用徵收的邏輯

　　交通部鐵工局規劃鐵路地下化路線必須東移的邏輯，在於原有鐵路路線仍持續營運，每日有上百列車南來北往，縱使以潛盾工法施工，也無法確保行車安全，因此地下化路線不能在原有路線下方施工。於是鐵工局可能評估了西移、東移、東西各一軌（地下化）等方案，最後認為東移路線來施作地下化永久路線需徵收土地面積最小而定案。但因徵有私有土地仍約五公頃，受影響戶數仍高達四百餘戶而引起很大反彈。這些自救會居民過去必須長期忍受火車南來北往的噪音，如今好不容易盼來地下化，卻要徵收他們的家園，讓同為台南市民的這些人不僅享受不到鐵路地下化帶來的利益，反而要被迫遷，情何以堪？因此，他們的激烈反彈抗爭，值得體諒同情。他們為不影響大台南地區長遠的繁榮發展，並不反對鐵路地下化，也提出了以「徵用」代替「徵收」的工程規劃方案，接下來開始考驗賴清德市長能否有別於過去國民黨政客的做法。

（三）自救會的「徵用」替代方案

　　自救會透過王偉民工程師提出以「徵用」為規劃起點的替代方案（詳如附件光碟），其實一點都不難理解。鐵工局是以徵收東移後的路線，為地下化後的永久路線，原有路線土地於地下化工程完工後，除部分會做為公園綠地外，亦有部分會被用來開發為商業區用地，以挹注財務。自救會的替代方案，從「徵用」導入，除從源頭減少財務負擔外，在工程技術（尤其是施工）規劃上，其實與鐵工局的規劃幾無太大區別，甚至在已屬文化古蹟的台南車站與第一月台部分，更予以強化保障。其規劃邏輯乃是把鐵工局規劃為永久路線的東移路線改為臨時路線（臨時性公共設施），鋪好臨時軌供火車行駛，確保不會影響原有鐵路之營運後，再將原來鐵工局規劃在東移路線施工的地下化工程，幾乎原封不動搬到原有路線下方施工（因此安全性、可行性均應無問題），俟地下化箱涵施工完成後，徵用的臨時軌即可陸續拆除，移回原有路線行駛，將徵用之土地還回被徵收之土地，地主僅忍受3-5年短暫生活上之不便，惟其家園與原有人際社會網絡仍然可以繼續保有，且在長期忍受噪音之苦後可以有機會分享鐵路地下化後周邊的繁榮！共創台南市、鐵工局與沿線居民三贏局面！

　　而且「徵用」，乃是沿線自救會居民主動提出的期待方案，因此極可能可以用「協議」方式處理，如此則等同是「租用」，連尚有強制性意味的「徵用」名詞都用不上，更顯賴市長的愛民與有別國民黨政客的高度。

　　另於97年9月16日「臺南市區鐵路地下化工程環境現況差異分析及對策檢討報告」及「臺南市區鐵路地下化工程環境影響差異分析報告」專案小組審查會議，與98年12月11日「臺南市區鐵路地下化工程環境現況差異分析及對策檢討報告」及「臺南市區鐵路地下化工程環境影響差異分析」專案小組第3次會議中，委員陳廣祥教授皆表示「為降低土地徵收的困難度，地下化軌道上方徵收的施工用地經適當規劃後，可思考歸還原地主」，陳委員之意見即與土地徵收條例第58條徵用土地之規定不謀而合。綜上所述，既然有徵用土地之可能，本案依法即應以土地徵收方式規劃，以免日後爭訟遭法院判決撤銷徵收。既然本案不論是法律面或事實面各之討論，皆可以得出以徵用之方式進行，較為適當之結論，顯然，本案採取土地徵用方式進行，實屬適當合法之不二選擇。

 

五、結論

　　因獲自救會邀請，參加了今年（2013）2月6日由台南市政府在成功大學舉辦的技術論壇及同年月28日在市政府會議直接與賴清德市長、相關局處首長面對面的溝通。過程中作者感覺，賴市長固然有高度誠意想完整瞭解問題並訂出最好決策方案，但其局處首長幕僚明顯對交通部鐵工局於2009年經行政院經建會核定的東移地下化規劃版本內容並不清楚，加上全盤接受鐵工局前後不太一致的說詞，以致無法掌握全盤狀況，因而也就無法比較、評估與判斷鐵工局與自救會的說法。此外，市政府內部也欠缺地下工程實務經驗的專業幕僚人員，因此更加難以評估判斷，此為台南市政府在此一重大決策的最大風險！

　　工業化時代，凡事講求效率，但效率的實質意義，並非形式上的決策快速，而是決定在執行過程的順遂。台南鐵路地下化是所有台南市民引頸期盼的大事，而所謂「犧牲小我，完成大我」乃獨裁時代或國家主義用來壓迫弱勢人民的口號伎倆。如果本案可以有兩全其美甚至三贏的方案，任何誠懇負責任的政治人物，當然不應選擇犧牲迫遷少數人的方案。我們拭目以待賴市長的睿智抉擇。